Helsetilsynet

Fra: Helsetilsynet
Til: Sosial- og helsedirektoratet
Dato: 16.06.2003
Vår ref.: 2003/569 II ELT/-

Helsetilsynet viser til høringsutkast fra Sosial- og helsedirektoratet av 19. mai 2003 med høringsfrist innen 1. september.

Før vi går inn på forskriftens materielle innhold, vil vi understreke at vi ikke kan se at opplysninger som er tenkt tilflytt registret og innhentet i forbindelse med tjenesteyting /forvaltning hjemlet i sosialtjenesteloven, kan hjemles i forskriftens saklige virkeområde.

I høringsutkastet opplyses at den aktuelle forskriften hjemles i lov av 18.05.02 nr. 24 om helseregistre og behandling av helseopplysninger. I helseregisterlovens § 3 står det at loven gjelder behandling av helseopplysninger i helseforvaltningen og helsetjenesten. Videre står det i forarbeidene, Ot. prp.5 (1999-2000) i kapittel 15 til punktet ”§ 3 Virkeområde” tredje avsnitt:
Det presiseres i lovteksten at loven gjelder for behandling av helseopplysninger i helseforvaltningen og helsetjenesten, Loven gjelder i utgangspunktet ikke når helseopplysninger behandles utenfor helsetjenesten, som for eksempel trygdeforvaltningen, sosialforvaltningen og barnevernstjenesten eller i virksomheter son behandler helseopplysninger etter arbeidsmiljøloven.”(uthevet av oss). Selv om pleie- og omsorgstjenesten tradisjonelt i stor grad har blitt ledet av helsepersonell og i større eller mindre omfang også innholder tjenester (for eksempel hjemmehjelp) som fra 1991 reguleres i sosialtjenesteloven, vil det være loven og ikke leders profesjon som vil være avgjørende om disse tjenestene dekkes av helseforvaltningsbegrepet. Kommunenes ulike organiseringspraksis understøtter forståelsen av at det er tjenestene lovforankring og ikke lederes profesjon, som avgjør om tjenesten kan tolkes inn under helseregisterlovens helsetjeneste/helseforvaltningsbegrep.

De tradisjonelle kommunale pleie- og omsorgstjenestene har også mange nye brukergrupper etter HVPU/psykiatrireformene som mottar omsorgstjenester etter sosialtjenesteloven som er organisert separat fra kommunens helseforvaltning og ledet av personer uten profesjonsforankring i helsepersonelloven. Et eksempel er støttekontaktvirksomheten som i noen kommuner er lagt til det tradisjonelle sosialkontoret og i andre til kultur- og fritidsetater.

Grunnleggende offentligrettslige prinsipper som legalitetsprinsippet og prinsippet om det lokale selvstyre, krever klar lovhjemmel for at det skal opprettes et effektivt nasjonalt individbasert register med plikt for kommunen til regelmessig å dokumenter, samle og sende inn opplysninger innhentet for å behandle og yte tjenester etter sosialtjenesteloven. Vi finner derfor at § 8 annet ledd i helseregisterloven ikke gir tilstrekklig hjemmel for å opprette et register for individbasert pleie- og omsorgsstatistikk når de gjelder tjenester/forvaltning etter sosialtjenesteloven. Dette må også gjelde når mottaker er avhengig av et stort omfang av helsetjenester uavhengig av hvordan kommunene har organisert sine pleie og omsorgstjenester.

Høringsforslaget drøfter ikke om andre lovbestemmelser gir hjemmel for at tilsvarende register som foreslått i høringsbrevet kan opprettes i forhold til tjenester og tiltak etter sosialtjenesteloven. Andre bestemmelser i forskriften, som f.eks. tilsyns- og taushetspliktsbestemmelsene, synes heller ikke å ha lagt til grunn at sosiale tjenester ytes etter sosialtjenesteloven med særbestemmelser på disse områdene.

Helsetilsynet ser behovet for at tjenester både etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven inngår i et felles register, og at det må være en forutsetning for at en individbasert pleie og omsorgstatistikk skal fylle formålet slik det fremstår i høringsnotatet. Vi forutsetter derfor at Sosial- og helsedirektoratet arbeider videre for å sikre et nødvendig lovgrunnlag som inkluderer relevante sosialtjenester i IPLOS registret, og legger dette til grunn i den videre framstillingen.

Registrets formål

Det vises til § 1-4 i forskriftsutkastet. Helsetilsynet ser behov for at formålet også omfatter det overvåkingsansvaret som ligger i tilsynsrollen, og som skal bidra til å sikre oppfyllelse av myndighetskravene til tilstrekkelige og forvarlige tjenester på landsbasis. Vi ber derfor om at overvåkingsfunksjonen tydeliggjøres i formålet og foreslår at § 1-4 2. endres til: ” gi grunnlag for overvåking, kvalitetssikring, planlegging, utvikling og overordnet styring av helse- og sosialtjenesten og helse- og sosialforvaltningen,”(uthevet av oss)

Registerets innhold og omfang

Helsetilsynet tilslutter seg direktoratets forslag til opplysninger som skal inn i registret og ser nødvendigheten av at omfanget av opplysninger må begrenses. Vi vil likevel reise spørsmål om ikke registret også bør omfatte registrering av pårørendes bidrag i omsorgarbeidet utover det som kommer fram, fra vedtak om avlastning og omsorglønn. Omfang, innhold og utvikling av pårørendes bistandsrolle vil være viktig del av beslutningsgrunnlaget for planlegging av pleie og omsorgbehovet innen den offentlige pleie og omsorgsforvaltning, lokalt og nasjonalt.

Frivillig innsats fra pårørende er i dag et viktig bidrag for den hjemmebaserte omsorgen holdes på et forsvarlig nivå, og kan variere i forhold til tjenestemottakers kultur og utvikling på andre samfunnsområder som blant annet bosettingsmønster, arbeidsmarkedet, inntekstforhold og tilgang til avlastningstjenester. På denne bakgrunn ber vi direktoratet vurdere om opplysninger om denne del av bistanden kan innarbeides i IPLOS systemet fra startstidspunktet. Dette bør i så fall komme inn under § 1-9 i første ledd som et nytt ledd under punkt 3 i høringsforslaget: ”opplysninger av betydning for vurdering av tjenestebehov”.

IPLOS som et pseudonymt helseregister

Helsetilsynet ser behovet for at IPLOS som et effektivt nasjonalt register ikke bygger på samtykke fra hver enkelt tjenestemottaker, og finner at personvernet kan ivaretas gjennom de regler som forskriften gir for å sikre anonymitet gjennom pseudonymiseringen.

Den tekniske sikringen vil i den sammenheng være av avgjørende betydning. Vi forutsetter at sikring av overførings- og lagringsprosessen ivaretas av Sosial- og helsedirektoratet gjennom egen ekspertise.

For at et nasjonalt register skal være pålitelig og kunne bidra til effektiv styring, er det viktig at opplysninger som samles i registret er fullstendige og i samsvar med fakta. Dette setter også store krav til kvalitetssikring i alle ledd i innsamlingsprosessen. I høringsnotat forutsettes det i forskriftsutkastets § 2-6 at kvalitetskontroll skal skje av den databehandlingsanvarlige som etter en nærmere prosedyre kan kreve retting fra kommunens innsamlings og registreringsprosedyrer. Vi etterlyser imidlertid klare presiseringer av hvilke krav i datainsamlingsprosessen som kommunen har et eget ansvar for å oppfylle og kvalitetsikre. Klare myndighetskrav til de kommunale virksomhetene vil også bidra til et mer effektivt tilsyn.

Taushetspliktsbestemmelsene

Forskriftsutkastets § 3.7 bestemmer at enhver som behandler opplysninger etter denne forskriften har taushetsplikt etter forvaltningsloven og helsepersonelloven. Helsetilsynet stiller spørsmål om denne bestemmelsen bør utformes mer presist for ikke å skape tvil om tiltrodde pseudonymforvalters likevel har mulig tilgang til personidentifiserbare opplysninger. Det er også viktig å understreke at opplysninger innhentet med hjemmel i sosialtjenesteloven reguleres av sosialtjenesteloven § 8-8.

Tilsyn

I høringsbrevet vises det til helseregisterloven som hjemmel for at Helsetilsynet og Datatilsynet skal føre tilsyn med at forskriften etterleves. Den saklige begrensningen i helseregisterloven tilsier da at tilsynet kun vil omfatte informasjon innhentet for helsetjenester og helseforvaltningen, og at relevant informasjon tilført kommunen via den sosiale tjenesteytingen faller utenfor tilsynsansvaret. Dette begrenser tilsynets effektivitet. Det er også viktig å merke seg at det er Fylkesmannen som plikter å føre tilsyn med at kommunens virksomhet etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven (som omfatter sosiale tjenester rettet mot brukere innen pleie og omsorgstjenesten) drives i samsvar med loven og forskriftene, jf. sosialtjenesteloven § 2-6. Dette tilsier også at et effektivt tilsyn forutsetter at IPLOS registret må hjemles i lov/forskrift som inkluderer opplysninger fra sosiale tjenester/sosialforvaltningen, og som bestemmer hvilke myndighet som skal ha tilsynsansvaret for IPLOS registret som helhet.

Når det gjelder Helsetilsynets ansvar, står det i høringsutkastet at Helsetilsynet skal føre tilsyn med at helsepersonell og virksomhetene oppfyller meldeplikten til IPLOS registret på en forsvarlig måte. For å sikre at meldeplikten oppfylles i samsvar med forskriftens forutsetninger, kan det være nødvendig at Helsetilsynets tilsynskompetanse også bør omfatte de krav i styringslinjen som er rettet mot dataregisteransvarlig, dvs. Sosial- og helsedirektoratet og de aktiviteter som følger av dem. Disse forpliktelsene vil dessuten være en forutsetning for at kommunen oppfyller lovens krav om å levere rett informasjon til registret, se forskriftsutkastets § 2-6 annet ledd.

Administrative og økonomiske konsekvenser

I den grad tilsynsansvaret med kommunen og virksomhetene legges til Fylkesmennene, betyr det en utvidelse av dagens tilsynsoppgaver med behov for tilsvarende ressurser. Det samme vil gjelde for Helsetilsynet der de pålegges hele eller deler av ansvaret for tilsynet med registreringen og databehandlingsansvarliges virksomhet.

Med hilsen


Anne Wyller Shetelig e.f.
avdelingsdirektør
Elizabeth Loe Tollefsen
seniorrådgiver

 

Saksbehandler Elizabeth Loe Tollefsen, tlf.: 22 24 89 84


Kopi:
Helsedepartementet
Sosial- og helsedirektoratet
Statens autorisasjonskontor for helsepersonell <BR