Helsetilsynet

Fra: Helsetilsynet
Til: Arbeids- og sosialdepartementet
Dato: 14.11.2005
Vår ref.: 2005/972 II CHS/-
Deres ref.: 200503121

Innledning
Sammendrag
Organisatorisk lov- kommentar til lovforslagets form/struktur med mer
Avtaleregulering av hva arbeids- og velferdsforvaltningen skal omfatte - utfordringer
Taushetsplikt - opplysningsrett, opplysningsplikt, samtykke og håndtering av personopplysninger
Behov for gjennomgang og harmonisering av reglene om taushetsplikt
Hjemmel for tilsynsmyndighetene til å kreve taushetsbelagte opplysninger
Individuell plan
Kompetanse og kompetanseutvikling
Klageordningene, interkontroll og tilsyn
       Innledning
       Klageordningene
       Internkontroll
       Tilsyn
Avklaring av påleggskompetanse overfor den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen der kommunens avsvar er delegert
Beredskap
Evaluering

Innledning

Statens helsetilsyn viser til høringsbrev fra Arbeids- og sosialdepartementet av 8. august 2005 der departementet ber om høringsuttalelser til forslag om ny lov om arbeids- og velferdsforvaltingen og tilpasninger til visse andre lover. Høringsfrist er 14. november 2005.

Statens helsetilsyn har i brev av 1. november 2004 gitt høringsuttalelse til NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning. I høringsuttalelsen ønsket vi velkommen en reform med hovedformålet – flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre på trygd og sosialhjelp.

Forslag til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen berører områder Statens helsetilsyn har tilsynsansvar overfor. Høringsuttalelsen vil ta utgangspunkt i Statens helsetilsyn ståsted som tilsynsmyndighet, og uttalelsen vil derfor være preget av våre tilsynserfaringer.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet med sosialtjenesten og skal utøve myndighet i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter. Dette betyr at Statens helsetilsyn har det overordnede tilsynsansvaret i forhold til sosialtjenesten generelt, herunder sosialtjenestens forvaltning av sosialtjenestelovens kapittel 5. Videre har Statens helsetilsyn det overordnede ansvaret også der fylkesmannen har lovpålagte tilsynsplikter, jf. sosialtjenesteloven § 2-6. Fylkesmennene plikter å føre tilsyn med kommunens virksomheter etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 i lov om sosiale tjenester.

Gruppen som mottar tjenester fra sosialkontortjenesten er sammensatt og har ulike behov. Mange av brukerne mottar tjenester også fra trygdeetaten og Aetat, eller burde mottatt tilbud om tjenester fra en eller begge av disse etatene. Tilsynserfaring viser at det ofte er i gråsonen mellom ulike tjenester det oppstår risiko for at brukeres behov ikke ivaretas på en forsvarlig måte. Statens helsetilsyn er opptatt av å sikre brukere med behov for sosiale tjenester faglig forsvarlige tjenester. Vi vil i høringsuttalelsen peke på utfordringer ved sammenslåingen generelt, og også kommentere mer konkret noen av de foreslåtte bestemmelsene. Høringsnotatet vil omfatte følgende emner:

  • Organisatorisk lov
  • Avtaleregulering av hva arbeids- og velferdstjenesten skal omfatte - utfordringer
  • Taushetsplikt- opplysningsrett, opplysningsplikt, samtykke og håndtering av personopplysninger
  • Hjemmel for tilsynsmyndighetene til å kreve taushetsbelagte opplysninger
  • Individuell plan
  • Kompetansekrav og kompetanseutvikling
  • Klageordningene, internkontroll og tilsyn
  • Avklaring av påleggskompetanse overfor den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Beredskap
  • Evaluering

Sammendrag

Forslaget til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen presenteres som en organisatorisk lov, og reformen omtales som en organisatorisk reform. Statens helsetilsyn ser imidlertid at det også foreslås materielle regler, og vi vil peke på utfordringer det kan gi. Vi påpeker videre faren for at organisasjonsmodellen som er valgt og formålsbestemmelsen i forslag til ny lov vil tilsidesette formålet med lov om sosiale tjenester.

Den statlige arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunen skal inngå forpliktende avtaler om blant annet hva arbeids- og velferdskontoret skal inneha av kommunens oppgaver. For å sikre brukernes rettssikkerhet må det stilles krav til avtalens kvalitet og tilgjengelighet.

Dersom arbeids- og velferdskontoret etter avtale med kommunen kun utfører oppgaver med hjemmel i kapittel 5 i sosialtjenesteloven i tillegg til den statlige delen av etatens oppgaver, ser Statens helsetilsyn faren for at utsatte brukere av sosiale tjenester kan bli ytterligere marginalisert.

Ved sammenslåing av store statlige etater og deler av kommunal tjenesteyting er det viktig med tydelighet i forhold til hvilke regler som gjelder om taushetsplikt. Slik reglene er presentert i forslag til ny lov, kan det bli utfordrende for arbeids- og velferdsetatens ansatte og brukerne å orientere seg i forhold til hvilke regler som gjelder på området. På denne bakgrunn mener vi det er behov for gjennomgang og harmonisering av reglene om taushetsplikt, opplysningsrett, opplysningsplikt, samtykke og personvern.

Vi ser det som hensiktmessig at Statens helsetilsyn som overordet tilsynsorgan gis hjemmel til å kunne kreve taushetspliktbelagte opplysninger i forhold til NAVenhetens saksportefølje på sosialtjenestelovens område.

Statens helsetilsyn vil understreke viktigheten av at arbeidet med å utarbeide nærmere regler for arbeids- og velferdsetatens individuelle planer inngangsettes raskt.

Nav- reformen vil kreve at de ansatte utvider sin kompetanse.

Etatens kompetansenivå må være forsvarlig for å ivareta brukernes rettssikkerhet.

Effektivitetshensyn tilsier at tilsynets myndighetsutøvelse må kunne gjelde direkte overfor den som utøver myndighet på et området der kommunen i utgangspunktet har ansvaret. Dette tilsier behov for avklaring av tilsynsmyndighetens påleggskompetanse overfor den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen der kommunens avsvar er delegert til denne.

Statens helsetilsyn ber departementet vurdere om det bør innføres internkontrollplikt i forhold til tjenesteyting med hjemmel i sosialtjenesteloven kapittel 5. Vi ber departementet også vurdere behovet for statlig tilsyn på samme område.

Beredskapsbestemmelsene §§ 14, 15, 16 er det viktig å ha med i forslag til ny arbeids- og velferdsforvaltningslov. Vi ser at de foreslåtte reglene på området stort sett er videreføring av gjeldende lovgivning, men at det er foretatt en kopling mot helse- og beredskapsloven, noe Statens helsetilsyn ser positivt på.

Organisatorisk lov- kommentar til lovforslagets form/struktur med mer

Forslaget til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen presenteres som en organisatorisk lov, og reformen omtales som en organisatorisk reform. Statens helsetilsyn ser imidlertid at det også foreslås materielle regler, og vi vil peke på at dette kan gi utfordringer i forhold til å finne frem til brukernes rettigheter og plikter, både for de ansatte i etaten, brukerne selv og eventuelt også deres representanter. Det siktes blant annet til retten til å få råd og veiledning, jf. forslag til § 4 tredje ledd, og retten til individuell plan, jf. forslag til § 10. Vi utdyper dette nærmere nedenfor i våre kommentarer til individuell plan. Se også nedenfor om taushetsplikt hvor Statens helsetilsyn peker på behovet for en mer ryddig fremstilling av reglene om dette.

Forslag til formålsbestemmelse i § 1 går etter vårt syn går lenger enn å si noe om formålet med den foreslåtte organisatoriske modellen som det legges rammer for. Uttrykk som; ”tilpasset den enkeltes behov”,” møte det enkelte menneske med respekt”, ”bidra til sosial trygghet og lede flere mot arbeid og aktiv virksomhet”, sier mer om innholdet i tjenestetilbudet enn å underbygge en organisatorisk tilpasning.

Formålsbestemmelser er blant annet viktig når materielle bestemmelser skal tolkes. Formålsbestemmelsen vil ha betydning for tolkingen av bestemmelsene i den foreslåtte loven og også i forhold til tolking av andre bestemmelser i annet relevant regelverk. Statens helsetilsyn vil understreke viktigheten av at formålsbestemmelsen i lov om sosiale tjenester anvendes når innholdet i denne lovs rettighetsbestemmelser skal tolkes. Vi ser faren for at organisasjonsmodellen som er valgt og formålsbestemmelsen i forslag til ny lov vil tilsidesette formålet med lov om sosiale tjenester. Overnevnte problemstilling er ikke drøftet i høringsnotatet og vi ber derfor departementet vurdere vårt innspill i det videre lovarbeidet.

Avtaleregulering av hva arbeids- og velferdsforvaltningen skal omfatte - utfordringer

Den statlige arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunen skal inngå forpliktene avtaler om blant annet hva arbeids- og velferdskontoret skal inneha av kommunens oppgaver. Som et minimum skal arbeids- og velferdskontoret innebefatte kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5. Det kan avtales at også andre av kommunens tjenester legges til kontoret. Et slikt system tilsier at det vil bli mange ulike modeller. Det kan bli vanskelig å orientere seg i forhold til organisasjonsstruktur og i forhold til hvilke materielle regler kontoret forvalter. For å sikre brukernes rettssikkerhet må det stilles krav til avtalens kvalitet og tilgjengelighet.

Vi vil også peke på utfordringene denne modellen kan skape når brukere flytter fra en kommune til en annen.

Dersom arbeids- og velferdskontoret etter avtale med kommunen kun utfører oppgaver med hjemmel i kapittel 5 i sosialtjenesteloven i tillegg til den statlige delen av etatens oppgaver, ser Statens helsetilsyn faren for at utsatte brukere av sosiale tjenester kan bli ytterligere marginalisert. Vi tenker da på gruppen som vil ha vanskelig for å følge arbeidslinjen og som har behov for både økonomisk sosialhjelp og tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og/eller 6. For denne gruppen kan reformen føre til en vanskeligere hverdag, og vi står i fare for å få en enda svakere kasteballgruppe enn før.

Sammenslåing på noen områder vil skape nye utfordringer i forholdt til andre tjenester som også kan være hensiktsmessig å se under ett, for eksempel grenseflaten mellom tjenester i kapittel 5 i sosialtjenesteloven og andre tjenester som er hjemlet i sosialtjenesteloven, som tjenester etter kapittel 4 og 6, samt grenseflater til den kommunale og statlige helsetjenesten. Det vises til Bernt-utvalgets og Wisløff-utvalgets utredninger. Statens helsetilsyn savner en bredere drøftelse av overnevnte utvalgsarbeider sett i sammenheng med forslag til ny arbeids- og velferdsforvaltning. Statens helsetilsyn vil også peke på de utfordringer vi ser i dag knyttet til samarbeidet mellom sosialtjenesten og barneverntjenesten. Det ligger et forbedringspotensial når det gjelder samarbeid mellom disse tjenestene for å få til enda bedre løsninger til beste for barnet. Vi vil med dette peke på vår bekymring for at avstanden mellom de sosiale tjenestene og barneverntjenesten kan bli større ved innføringen av et statlig arbeids- og velferdskontor.

I forslag til § 9 annet ledd åpnes det for at avtalen kan inneholde bestemmelser om å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. I høringsnotatet redegjøres det i liten grad for bakgrunnen for forslaget, og Statens helsetilsyn savner ytterligere redegjørelse særlig for hvilke konsekvenser forslaget kan få for reglene om taushetsplikt. Videre savner vi redegjørelse for forholdet til tilsynsvirksomhet. Se under punktet Avklaring av påleggskompetanse mv.

Taushetsplikt - opplysningsrett, opplysningsplikt, samtykke og håndtering av personopplysninger

Nav-reformen krever nøye vurdering og drøfting av reglene om taushetsplikt. Den foreslåtte bestemmelsen i lovutkastet § 7 gjelder taushetsplikt. Bestemmelsens først ledd viser til forvaltningslovens regler om taushetsplikt §§ 13 til 13 e. Bestemmelsene i forvaltningslovens §§ 13 til 13 e omhandler både regler om lovbestemt taushetsplikt, men også unntak fra hovedregelen. Videre i forslag til § 7 andre ledd presiseres/utvides hovedreglen om taushetsplikt. Videre i bestemmelsen lovfestes unntaksregler. Denne måten å regulere taushetspliktsregler på er vanlig, men etter vår vurdering lite pedagogisk. Etter vårt syn burde reglene om taushetsplikt, opplysningsrett, opplysningsplikt, samtykke, personvern og behandling av personopplysninger ses under ett, og komme lettere tilgjengelig til uttrykk i lovforslaget. Eksempelvis burde de foreslåtte reglene §§ 11 og 12 følge umiddelbart etter forslaget til § 7.

I forhold til taushetsplikt er samtykke viktig. Gode regler og rutiner for hvordan man kan jobbe ”på tvers”, på bakgrunn av brukerens samtykke, er det viktig å utvikle. Vi savner drøftelse om dette, og tydeliggjøring av samtykkeinstituttet.

Når det gjelder regler om opplysningsrett, med eller uten brukerens samtykke, og reglene om opplyningsplikt, vil vi peke på det misforhold som nå er mellom etatene. Den statlige delen av Arbeids- og velferdsetaten ser ut til å ha en sterkere rett til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra sosialtjenesten, jf. forslag § 11 siste ledd, sammenliknet med sosialtjenestens rett på taushetsbelagte opplysninger, jf. forslag til § 11 andre ledd og sosialtjenesteloven § 8-5. Dette kan medføre at det dannes mistillit innen etaten og mellom etatene, noe som i neste omgang kan være ufordelaktig og ikke gagne brukerne.

Statens helsetilsyn vil bemerke viktigheten av prinsippet om at man i forhold til en beslutningsprosess bare skal ha tilgang til de taushetsbelagte opplysninger som trengs for å foreta en forsvarlig saksbehandling. Prinsippet bør komme klarer frem og være grunnleggende i arbeids- og velferdsetatens saksbehandlingsprosesser. Det skal foretas svært ulike beslutninger i etaten på bakgrunn av mange ulike materielle regler der behovet for opplysninger vil variere. Statens helsetilsyn savner en bredere drøftelse av hvordan dette viktige prinsippet skal kunne ligge til grunn for beslutningsprosessene. Behovet for å understreke viktigheten av at prinsippet legges til grunn i saksbehandlingsprosessene kan blant annet begrunnes med den interessekonflikt som for eksempel kan oppstå mellom å formidle arbeid, og å sitte inne med personlige opplysninger som ikke er nødvendig i et arbeidsformidlingsarbeid. En saksbehandler kan for eksempel legge mer eller mindre ubevisst vekt på irrelevante sensitive opplysninger i en saksbehandlerprosess. Det kan videre slå mer eller mindre heldig ut å bringe sensitive opplysninger, som ikke nødvendigvis vedkommer saken, videre til potensiell arbeidsgiver. Videreformidling av irrelevante, sensitive opplysninger, kan, i verste fall, virke uheldig/ødeleggende for å få etablert arbeidsforhold og for gjennomføring av arbeidsforhold. Det vise til side 38 i høringsnotatet - utfordringen ved bruk av informasjon som er samlet inn med annet formål enn innsamling av informasjon med sikte på avkaring av brukerens behov innenfor arbeids- og velferdsetat. Statens helsetilsyn savner en bredere drøftelse av hvordan utfordringene skal håndteres.

Behov for gjennomgang og harmonisering av reglene om taushetsplikt

Krav på taushet er et viktig prinsipp i den generelle og spesielle forvaltningsretten. Det er viktig, sett i et rettsikkerhetsperspektiv, at det er et godt og forstårlig regleverk på dette området. Ved sammenslåing av store statlige etater og deler av kommunal tjenesteyting er det viktig med tydelighet i forhold til hvilke regler som gjelder om taushetsplikt og unntak fra disse. Ved det regleverket som er foreslått kan det bli utfordrende for arbeids- og velferdsetatens ansatte og brukerne å orientere seg i forhold til hvilke regler som gjelder på området. På denne bakgrunn mener vi det er behov for gjennomgang og harmonisering. Vi viser i denne sammenheng til NOU 2004:18 (Bernt-utvalget), samt høringsuttalelse fra Statens helsetilsyn, 1.04.05, der endringer i lovbestemt taushetsplikt innenfor sosial- og helsesektoren drøftes og foreslås.

Behovet for gjennomgang og harmonisering begrunnes videre ut fra den omfattende bruk av informasjonsteknologi som den nye virksomheten tiltenkes. Ved å kople dagens etatsspesifikke systemer sammen til større systemer vil man etter vår vurdering trenge en mer detaljert regulering enn den som i dag finnes i forvaltningsloven og personopplysningsloven, og som opprinnelig forutsetter tydelige etatsgrenser. Lovutkastet åpner, etter vår vurdering, for en formidling av sensitiv informasjon internt i etaten som vanskelig kan begrenses av tjenestemottakeren, og som i tillegg det i praksis vil være umulig for tjenestemottakeren å spore. Statens helsetilsyn ser at problemstillingen drøftes i høringsnotatet og at det blant annet vises til at kontorene må utvikle og forankre internkontrollsystem med hjemmel i personopplysningsloven. Likevel mener vi at dette kan bli meget krevende øvelser og at det burde vært drøftet ytterligere i høringsnotatet hvordan utfordringene skal møtes i praksis.

Hjemmel for tilsynsmyndighetene til å kreve taushetsbelagte opplysninger

I forslaget til § 7, 5 ledd går det frem at ”Departementet kan bestemme at opplysninger kan utleveres til offentlige myndigheter uten hinder av taushetsplikten når det er godtgjort at opplysningene er nødvendige for at disse myndighetene skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver.” Den siterte foreslåtte lovteksten leder oss til å vise til at Statens helsetilsyn, og fylkesmannen, i forhold til utøvelse av tilsynsvirksomhet, kan ha behov for taushetsbelagte opplyninger. Det drøftes ikke i høringsnotatet om det hadde vært hensiktsmessig å klargjøre eventuell hjemmel for tilsynsmyndigheten til å innhente taushetsbelagte opplyninger her, og eventuelt foreslå lovfeste regel med slikt innhold nå. Det vises til fylkesmannens hjemmel i forhold til å kreve innsyn i de opplysninger som er nødvendig for å utføre sine oppgaver i forhold til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter sosialtjenestelovens kapitler 4, 4A, 6 og 7, jf. sosialtjenesteloven § 2-6 tredje ledd. Statens helsetilsyn mener at vi vil ha hjemmel til å kreve innsyn uten hinder av taushetsplikten etter en tolking av bestemmelsene på området, men ønsker her å få vurdert om det kan være hensiktsmessig med et klarere grunnlag. Vi ser det som hensiktmessig at Statens helsetilsyn, som overordet tilsynsorgan på hele sosialtjenestelovsområde, gis en hjemmel i foreslåtte lovbestemmelsen til å kunne kreve taushetspliktbelagte opplysninger i forhold til Nav enhetens saksportefølje på sosialtjenestelovens område. Dette vil også harmonisere med Statens helsetilsyns rett til tilgang til taushetspliktsbelagte helseopplysninger i den grad deler av kommunens helsetjenester legges til denne enheten, jf, kommunehelsetjenesteloven § 6-3 annet ledd.

Individuell plan

I høringsnotatet fremgår det at brukermedvirkning, både på system- og individnivå, skal være en sentral del av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. På individnivået understrekes dette av at der foreslås en ny bestemmelse § 10 som understreker at tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren, samt at det lovfestes en rett til individuell plan. Innledningsvis har vi påpekt at det kan være utfordringer knyttet til å ha rettighetsbestemmelser i en organisatorisk lov.

Innen sosial- og helselovgivningen er det i flere bestemmelser lovfestet rett til individuell plan. Rett til individuell plan gjelder som hovedregel en rett for personer med behov for langvarige og koordinerte tjenester. I forslag til § 10 avgrenses også retten til individuell plan til brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester. I høringsnotatet vises det til at nærmere regler for arbeids- og velferdsforvaltningens individuelle planer må fastsettes av departementet under hensyn til de regler som allerede gjelder på dette området etter helse- og sosiallovgivningen. Statens helsetilsyn vil understreke viktigheten av at dette arbeidet inngangsettes raskt. Ikke minst er det viktig å avklare hvem som har ansvar for å utarbeide den individuelle planen og hvordan samarbeidspartene kan forplikte hverandre.

Kompetanse og kompetanseutvikling

Nav- reformen vil kreve at de ansatte utvider sin kompetanse. Arbeidssituasjonen blir utfordrende i forhold til at det er mange materielle og prosessuelle regler man skal ha kjennskap til for å kunne gi et forsvarlig tjenestetilbud. En utfordring vil være at opplæring trolig må skreddersys i forhold til modellen som er valg i den enkelte kommune. Videre vil det være en utfordring at brukergruppen er svært sammensatt, og vil komme til etaten med ulike behov for tjenester. Avklarings- og oppfølgingskompetanse blir viktig. Det legges opp til tosporede systemer der ansvar for tjenestene vil ligge både til staten og kommunene. Dette vil kreve mye av tjenesteyterne i forhold til at de må orienteres seg om hvilke regler som gjelder innenfor den spesielle forvaltningsretten. For eksempel hvilken klageordning som gjelder i det gitte tilfellet. Vi ser det som viktig å peke på disse utfordringene fordi etatens kompetansenivå må være forsvarlig for å ivareta brukernes rettssikkerhet.

Klageordningene, interkontroll og tilsyn

Innledning

Klageordningen er i seg selv er et viktig virkemiddel i forsøk på å ivareta brukernes rettssikkerhet. Tjenesteyters plikt til å føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester er i samsvar med lov- og forskriftskrav er en annen ordning som kan bidra til å ivareta brukernes rettssikkerhet. Tilsyn er enda et virkemiddel.. Tilsynsaktivitet kan drives på ulikt vis, jf. Statens helsetilsyn tilsynsavsvar overfor sosialtjenesten hjemlet i sosialtjenestelovens § 2-7, og fylkesmannens tilsynsvar med hjemmel i sosialtjenestelovens § 2-6. Vi vil i det følgende si mer om disse rettssikkerhetsordningene i forhold til innføring av Nav- reformen.

Klageordningene

Statens helsetilsyn forstår det slik at klage- og ankesystemet innenfor arbeids- og velferdsetaten fortsatt skal følge et tosporet system, et system for den statlige arbeids- og velferdsetaten og et system for den kommunale sosialtjenesten. Statens helsetilsyn støtter denne løsningen, men vil samtidig peke på utfordringen dette gir arbeids- og velferdsetaten. Vi tenker da særlig på utfordringen knyttet til tilstrekkelig kompetanse hos personalet i etaten. Det vises til punktet om Kompetanse og kompetanseutvikling.

Når det gjelder klagesystemet innenfor sosialtjenesten er det slik at sosiale tjenester tildeles ved enkeltvedtak. Enkeltvedtakene kan påklages. På grunn av avhengigheten av de kommunale tjenestene kvier mange seg for å benytte dette virkemiddelet. Mange av de som mottar tjenester har redusert eller manglende evne til å ivareta egne interesser og dermed også problemer med å fremme klager. Tilsynserfaringer og undersøkelser av Sivilombudsmannen viser omfattende mangler i den kommunale saksbehandlingen blant annet at det ikke fattes vedtak, at vedtakene har mangelfullt innhold og at tjenestemottaker ikke informeres om klageretten. Dette medfører at effekten av klagerett som kontrollmekanisme på enkelt områder er redusert. Klageretten er fokusert på tildeling av tjenester til den enkelte, problemstillinger knyttet til selve tjenesteytingen faller utenfor. Resonnementet over viser at klageinstituttet ikke er tilstrekkelig i forhold til å ivareta brukernes rettssikkerhet. Av blant annet overnevnte grunner er det innført internkontrollplikt overfor kommunen der denne yter tjenester med hjemmel i sosialtjenesteloven §§4, 4A, 6 og 7 , samt at fylkesmannen har hjemmel til å føre tilsyn på tilsvarende områder.

Internkontroll

Internkontroll handler om virksomhetenes interne styring og egen kontroll med at lovens krav blir ivaretatt. Hensikten med internkontroll er å oppnå kvalitetsforbedring og derved også bidra til å bedre rettssikkerheten til brukerne.

Som nevnt over hjemler sosialtjenesteloven § 2-1 annet ledd internkontrollplikt overfor kommunen der den driver virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7. Der kommunen yter tjenester med hjemmel i sosialtjenesteloven kapittel 5 er det ikke innført internkontrollplikt. Det vises i den anledning til høringsbrev fra Sosialdepartementet av 13. juni 2002, Høring- utkast til lov om endringer i lov. 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. I nevnte høringsbrev foreslås det å utvide kommunens internkontrollplikt til også å gjelde kapittel 5 i lov om sosiale tjenester. Statens helsetilsyn støttet forslaget om utvidelse av internkontrollplikten til også å gjelde kapittel 5, jf. høringsuttalelse av september 2002. Vi understreket da at internkontrollplikten er særlig viktig i perioder der det skjer omorganiseringer i kommunene som medfører at administrative systemer brytes opp og det blir omrokkeringer i fagmiljøene. Disse hensynene ser vi også kan være gjeldende ved innføring av Nav reformen, og vi anmoder derfor departementet på nytt vurdere om det bør innføres interkontrollplikt overfor kommunens tjenesteyting etter sosialtjenestelovens kapittel 5.

Statens helsetilsyn er opptatt av å sikre brukerne av sosiale tjenester faglig forsvarlige tjenester og har god erfaring med at der tjenesteyter har internkontrollplikt styrkes brukernes rettssikkerhet. På denne bakgrunn vil vi be departementet drøfte om det kan være hensiktsmessig å gi pålegg om internkontroll i den delen av arbeids- og velferdsforvaltningen som ikke allerede har det.

Tilsyn

Innføring av Nav- reformen slik den nå er foreslått vil ikke endre tilsynsansvaret som er lagt til Statens helsetilsyn og fylkesmannen overfor sosialtjenesten.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet med sosialtjenesten og skal utøve myndighet i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter. Videre har Statens helsetilsyn det overordnede ansvaret også der fylkesmannen har lovpålagte tilsynsplikter, jf. sosialtjenesteloven § 2-6. Fylkesmennene plikter å føre tilsyn med kommunens virksomheter etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7 i lov om sosiale tjenester. Det foreligger ingen hjemmel for å føre tilsyn med at sosialtjenestelovens regler i kapittel 5 overholdes. Vi har over anmodet departementet å vurdere om det bør innføres internkontrollplikt der virksomhet drives med hjemmel i sosialtjenestelovens kapittel 5. Dersom det innføres en slik plikt vil det danne et godt grunnlag for å føre statlig tilsyn. Vi viser igjen til høringsuttalelsen til høringsbrev fra Sosialdepartementet av 13. juni 2002, Høring- utkast til lov om endringer i lov. 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. Statens helsetilsyn støttet også der forslaget om at det bør innføres statlig tilsyn med sosialtjenestelovens kapittel 5. Vi har ikke endret dette standpunktet og anmoder departementet på nytt vurdere innført statlig tilsyn på dette området. Det vises også til Statens helsetilsyns høringsuttalelse til Aasland-utvalget, NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren der det redegjøres nærmer for behovet for statlig tilsyn med kommunesektoren.

Avklaring av påleggskompetanse overfor den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen der kommunens avsvar er delegert

Det vises til lov om sosiale tjenester § 2-6 fjerde ledd som hjemler fylkesmannens kompetanse til å gi pålegg. I forslag til ny § 9 annet ledd står det at det skal være adgang til å avtale at etatene utfører oppgaver på hverandres områder. En slik avtale kan altså innebære at den statlige delen av arbeids- og velferdsetaten utøver myndighet etter lov om sosial tjenester. Kommunen vil være ansvarlig selv om myndighet er delegert, og det vil være mulig å gi kommunen pålegg dersom det er grunnlag for det. Kommunen må også kreve at den som utfører oppgaver på dens vegne må føre internkontroll der kommunen selv har en slik plikt, jf. sosialtjenesteloven § 2-1. Problemstillingen vi ikke kan se er drøftet, er om det vil være hjemmel til å gi pålegg direkte overfor den statlige arbeids- og velferdsetaten dersom den ikke overholder myndighetskrav ved utførelsen av myndighet som i utgangspunktet er tillagt kommunens sosialtjeneste.

Vi viser i denne anledning til Statens helsetilsyns høringsuttalelse til NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenesten side 13 der det understrekes behovet for å ha påleggskompetanse også overfor private aktører som yter sosiale tjenester etter avtale med kommunen. Effektivitetshensyn tilsier at tilsynets myndighetsutøvelse må kunne gjelde direkte for denne type virksomheter. Vi anmoder om at det tydeliggjøres i lovutkastet om vi har påleggskompetanse overfor den statlig delen og arbeids- og velferdsforvaltningen når kommunens ansvar er delegert Og regulert i avtale mellom stat og kommune.

Beredskap

Beredskapsbestemmelsene §§ 14, 15, 16 er det viktig å ha med i forslag til ny arbeids- og velferdsforvaltningslov. Vi ser at de foreslåtte reglene på området stort sett er videreføring av gjeldende lovgivning, men at det er foretatt en kopling mot helse- og beredskapsloven, noe Statens helsetilsyn ser positivt på.

Vi stiller spørsmål ved om kravene til samhandling ut over egen etat burde vært tydeligere, jf. helse- og sosialberedskapslovens § 2-2. Vider foreslår vi at det bør vurderes om bestemmelsene i kapittel 3 i helse- og sosialberedskapsloven burde gjelde fullt ut, og ikke bare ”så langt de passer”, for å unngå tolkingstvil, jf. forslag til § 15 tredje ledd. Eventuelt vurdere å lage egne prosessuelle regler i forslag til ny lov ut fra formuleringene i kapittel 3 i helse- og sosialberedskapsloven.

Statens helsetilsyn ser positivt på at lov om helsemessig- og sosial beredskap § 4-1 også i praksis gjøres gjeldende for personell etter forslag til § 16 siste ledd.

Evaluering

I forslag til ny lov § 6 heter det at Arbeids- og velferdsforvaltningen skal sørge for at brukerrepresentanter blir hørt i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av etatens tjenester. Statens helsetilsyn vil med dette understreke viktigheten av å evaluere Nav- reformen, og ser at det ligger føringer for dette i forslag til ny § 6.

Med hilsen

Lars E. Hanssen Charlotte Stokstad
rådgiver

 

Kopi: Helse- og omsorgsdepartementet
Sosial- og helsedirektoratet
Fylkesmennene

Saksbehandler: Charlotte Stokstad