Pålegg om å rette på forholdene ved Sandviken sykehus

Statens helsetilsyn viser til tidligere kontakt i saken, sist Helse Vest RHFs brev av 24. november 2004.

Saken gjelder overbelegg og korridorpasienter ved psykiatriske akuttposter ved Sandviken sykehus og Helse Vest RHFs plikt til å sørge for at befolkningen i regionen tilbys forsvarlig helsetjeneste, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a, jf. § 2-2.

Statens helsetilsyn har vurdert om det skal gis pålegg til Helse Vest RHF om å rette på forholdene i medhold av spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 og tilsynsloven § 5.

Sakens bakgrunn

Helse Vest RHF ble ved Statens helsetilsyns brev av 29. september 2004 varslet om at vi vurderte å gi pålegg til Helse Vest RHF om å rette på forholdene ved Sandviken sykehus.

Bakgrunnen for varselet var at korttidsavdelingen ved Sandviken sykehus i flere år har hatt stort overbelegg og at forholdene anses å være uforsvarlige.

Problemene ved Sandviken sykehus ble første gang kjent for Statens helsetilsyn ved Fylkeslegen i Hordalands tilsyn i 1999. Tilsynet viste at korttidsavdelingen ved sykehuset hadde hatt et betydelig overbelegg over flere år og at tvangsinnlagte pasienter ble lagt på korridor. Det ble også lagt til grunn at utilstrekkelig bemanning førte til at pasientene ikke fikk tilstrekkelig observasjon, behandling og omsorg.

Hordaland fylkeskommune ble ved Statens helsetilsyns brev av 5. mars 2001 varslet om at det ble vurdert å gi pålegg om å rette på forholdene. Fylkeskommunen satte i gang tiltak som til en viss grad gjorde at forholdene bedret seg ved sykehuset. Statens helsetilsyn fant det derfor riktig å avvente avgjørelsen om bruk av pålegg. Ny frist for å dokumentere forsvarlig drift ble satt til 1. mars 2002.

Helse Bergen HFs redegjørelse av 1. mars 2002 angående forholdene ved korttidsavdelingen ved Sandviken sykehus viste at situasjonen for pasientene ved avdelingen hadde forverret seg. Beleggsprosenten var igjen gått opp.

Statens helsetilsyn gav på denne bakgrunn pålegg til Helse Bergen HF om å rette på forholdene ved korttidsavdelingen, jf. vårt brev av 7. mai 2002. Pålegget ble gitt med hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven § 7-1, jf. tilsynsloven § 5.

Statens helsetilsyns begrunnelse for pålegget var bl.a. at driften ved sykehuset foregikk på en måte som kunne ha skadelige følger for pasientene, og at dette måtte anses for å være uforsvarlig. Det ble særlig lagt vekt på at overbelegget igjen var svært høyt, at tvangsinnlagte pasienter lå i korridorene og at overbelegget ikke var av forbigående karakter, men hadde vært høyt i flere år.

Helsetilsynet i Hordaland fulgte etter dette utviklingen ved sykehuset og mottok rapporter fra Helse Bergen HF med oppdateringer om beleggsituasjon og effekten av iverksatte tiltak ved sykehuset. I Helsetilsynet i Hordalands brev av 26. juli 2004 til Statens helsetilsyn fremgikk det bl.a. at Helse Bergen HF hadde iverksatt flere forbedringer og tiltak av organisatorisk, bygningsmessig og annen art. Tiltakene hadde imidlertid ikke ført til ønsket resultat. Når overbelegget fortsatt var uforsvarlig stort til tross for flere tiltak og forbedringer fra Helse Bergen HFs side, kunne ikke Statens helsetilsyn se bort i fra at overbelegget også kunne skyldes forhold utenfor Helse Bergen HFs kontroll. Vi merket oss bl.a. at pasienttilfanget var doblet siden 1995, at pasientflyten mellom sykehusavdelingene og DPSene og fra DPSene og ut i kommunene syntes utilfredsstillende. Videre kunne vi ikke se bort i fra at det faktum at Helse Bergen HF ikke har myndighet til å planlegge bruk av ressurser hos private institusjoner/spesialister, som Helse Vest RHF har avtale med, kunne ha en viss betydning.

Dette, sett i sammenheng med at overbelegget ved Sandviken sykehus HF har vart i mange år, var grunnlaget for at Statens helsetilsyn fant det riktig å ”løfte” saken ved vårt varsel om pålegg av 29. september 2004 til Helse Vest RHF.  Som kjent er det Helse Vest RHF som har ansvar for å sørge for at befolkningen i regionen blir tilbudt spesialisthelsetjeneste som er forsvarlig, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a jf. § 2-2.

I varselet ba vi bl.a. om Helse Vest RHFs redegjørelse for hvilke tiltak RHFet ville sette i gang for å rette på forholdene ved Sandviken sykehus. Dette ble også den 25. november 2004 drøftet i møte mellom Statens helsetilsyn og Helse Vest RHF.

Statens helsetilsyn mottok den 1. desember 2004 Helse Vest RHFs redegjørelse.

Vi har særlig merket oss følgende av Helse Vest RHFs redegjørelse:

• Beskrivelsen av Helse Bergen HFs vedtak av september 2004 av handlingsplan for psykiatrisk divisjon og de ulike tiltak som vil bli satt inn i den forbindelse.
• Tidsplanen for de ulike tiltakene
• Helse Bergen HF og Helse Vest RHFs mål om at det ikke skal være overbelegg ved korttidsavdelinger fra 2006.

Helsetilsynets vurdering

I spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 heter det:

”Dersom helsetjenester som omfattes av denne loven drives på en måte som er i strid med loven eller bestemmelser gitt i medhold av den, og driften antas å kunne ha skadelige følger for pasienter, kan Statens helsetilsyn gi pålegg om å rette forholdene. Dersom Statens helsetilsyn finner det nødvendig, kan det gis pålegg om stenging av helseinstitusjonen.

       Pålegg som nevnt i første ledd skal inneholde en frist for når retting skal være utført.

       Pålegg som nevnt i første ledd kan påklages til eller omgjøres uten klage etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI av det departementet Kongen bestemmer. Klagen skal gis oppsettende virkning, hvis ikke Statens helsetilsyn bestemmer at vedtaket straks skal iverksettes.”

Tilsynsloven har tilsvarende bestemmelse i § 5.

Spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a pålegger det regionale helseforetaket å sørge for at befolkningen blir tilbudt spesialisthelsetjeneste. Det regionale helseforetak har også ansvar for at helsetjenesten som tilbys eller ytes er forsvarlig, jf. § 2-2.

Overbelegg og forsvarlig helsetjeneste

På bakgrunn av ovennevnte gjennomgang av saksforholdet finner Statens helsetilsyn at driften ved Sandviken sykehus foregår på en måte som kan ha skadelige følger for pasientene og som således er å anse som uforsvarlig. Det vises til at overbelegget ved akuttpostene ved Sandviken sykehus fortsatt er svært høyt og at tvangsinnlagte pasienter ligger i korridorene. Videre legges det vekt på at overbelegget ikke er av forbigående karakter, men har vært svært høyt gjennom flere år.

Innenfor psykiatrien og spesielt overfor tvangsinnlagte pasienter er det særlig viktig at pasientene får nødvendig ro og skjerming for at behandlingen skal være forsvarlig. Dette er pasienter med alvorlige psykiske lidelser. For mange av pasientene vil sykdommen kunne relateres til vanskeligheter med å forholde seg til andre mennesker. Det å måtte dele rom med andre eller å ligge i en korridor vil særlig i slike tilfelle kunne forverre pasientenes tilstand. Det vises for øvrig til § 4 andre ledd i forskrift om godkjenning av institusjoner som skal ha ansvar for tvungent psykisk helsevern, som pålegger institusjoner så langt det er mulig å tilby enerom til pasienter under tvungent psykisk helsevern.

Videre må det bemerkes at pasienter under tvungent psykisk helsevern ikke har mulighet til å motsette seg oppholdet. Forholdene ved institusjonen bør derfor være av en slik standard at pasientene ikke påtvinges et opphold som karakteriseres som uegnet eller uverdig.

Helsetilsynet finner også at det vedvarende overbelegget rent generelt også kan

• svekke muligheten for å gi god behandling og pleie
• innebære en fare for at feilbehandling og uhell øker
• krenke pasientenes integritet og alminnelige verdighet
• innebære at personalets tid til den enkelte pasient reduseres

Helse Vest RHFs redegjørelse

Statens helsetilsyn finner ikke at Helse Vest RHFs redegjørelse som vi mottok 1. desember 2004 er tilfredsstillende med hensyn til hva RHFet vil foreta seg for å sørge for at helsetjenestene som tilbys ved Sandviken sykehus skal bli forsvarlige.

Helse Vest RHF baserer sitt svar i det vesentlige på Helse Bergen HFs handlingsplan for psykiatrisk divisjon. Statens helsetilsyn registrerer at de planlagte tiltakene som er beskrevet i Helse Bergen HFs handlingsplan synes å være berettigede innenfor de rammer som Helse Bergen HF rår over. En henvisning til Helse Bergen HFs handlingsplan er imidlertid ikke tilstrekkelig.  Vi etterlyser bl.a. en redegjørelse for hvordan Helse Vest RHF vurderer de foreslåtte tiltak i en regional sammenheng. En beskrivelse av for eksempel hvordan Helse Vest RHF ser overbelegget ved Sandviken sykehus i sammenheng med belegg ved andre sykehus i regionen og eventuelt samarbeid omkring dette fremgår ikke. Det fremgår heller ikke hvordan Helse Vest RHF ser bruk av praktiserende psykiatere og psykologer i en samlet ressursutnyttelse.

Endelig vil vi presisere at et mål om at det ikke skal være overbelegg ved korttidsavdelinger fra 2006 ikke er akseptabelt. Det avgjørende i den foreliggende situasjon er at det må dokumenteres hvordan de planlagte tiltak bedrer situasjonen også på kort sikt.

Konklusjon

I medhold av spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 og tilsynsloven § 5 gis Helse Vest RHF pålegg om umiddelbart å treffe tiltak for å  sørge for at driften ved akuttpostene ved Sandviken sykehus kommer i samsvar med krav om forsvarlighet.

Helse Vest RHF bes om innen tre – 3 – uker fra dette brevet er mottatt å utarbeide en rapport til Statens helsetilsyn, med kopi til Helsetilsynet i Hordaland, med redegjørelse for både strakstiltak og mer langsiktige tiltak for å endre situasjonen.

Videre forutsettes det at Helse Vest RHF holder Helsetilsynet i Hordaland, med kopi til Statens helsetilsyn, orientert om den videre utvikling i saken, med månedlig rapport om beleggsprosent, antall innleggelser og liggetid ved akuttpostene, Sandviken sykehus. Etter Helsetilsynets vurdering skal overbelegg og korridorpasienter kun unntaksvis aksepteres ved akuttpsykiatriske institusjoner og i forhold til tvangsinnlagte pasienter.

Dessuten må Helse Vest RHF hvert kvartal redegjøre for fremdriften i de planlagte tiltak for å bedre forholdene på lengre sikt. Rapportene kan sendes Helsetilsynet i Hordaland med kopi til Statens helsetilsyn.

Dette vedtak kan påklages til Arbeids- og sosialdepartementet.

Med hilsen

Lars E. Hanssen Tjaarke H. Alfarnes
seniorrådgiver

Kopi:
Helsetilsynet i Hordaland
Helsetilsynet i Rogaland
Helse Bergen HF
Sandviken sykehus v/direktøren

Saksbehandler: Tjaarke Hopen Alfarnes 
Helsefaglig saksbehandler: Seniorrådgiver Unni Rønneberg