Helsetilsynet

Fra: Statens helsetilsyn
Til: Arbeidsdepartementet
Dato: 31.08.2011

Innledning

Generelle kommentarer

Kommentarer til forskriftsforslagets kapittel 1 - Utenlandske statsborgeres rett til sosiale tjenester

Kommentarer til § 1 Personer som ikke har bopel i riket

Kommentar til § 3 Personer som er bosatt i en kommune som mottar integreringstilskudd

Kommentar til § 4 Personer som ikke har lovlig opphold i riket

Kommentarer til forslagets § 5 Dokumentasjon av lovlig opphold

Kommentarer til forskriftens kapittel2 - Kvalifiseringsprogram

Kommentar til § 7 Kvalifiseringsprogrammets innhold

Kommentar til § 8 KvaliflSeringsprogrammets varighet

Kommentar til forskriftens kapitte13- Kvalifiseringsstønad

Kommentar til § 9 Barnetillegg

Innledning

Det vises til høringsbrev fra Arbeidsdepartementet datert 12.april 2011 og tilhørende høringsnotat med utkast til forskrift til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (lov om sosiale tjenester i Nav). Høringsfristen er 31. august 2011.

Statens helsetilsyn ser positivt på forslaget til forskrift. Forskriften presiserer viktige bestemmelser i lov om sosiale tjenester i Nav. Vi mener imidlertid at enkelte av forslagets forskriftsbestemmelser bør bli enda klarere, og at forskriften med fordel kunne inneholdt presisering av flere av lovens bestemmelser.

Presiseringer av loven i forskrift bidrar til et klarere regelverk. Tydelig regelverk bidrar til å styrke rettssikkerheten til søkere/brukere av sosiale tjenester i Nav, noe Statens helsetilsyn er svært opptatt av. For Statens helsetilsyn og underliggende tilsyns- og klagemyndigheter er det svært viktig at regelverket er tydelig. Anvendelse av regelverket står meget sentralt i tilsyns- og klagesaksarbeid.

Statens helsetilsyn støtter i hovedsak innholdet i forslaget, men vil i høringssvaret gi noen generelle kommentarer og gi konkrete innspill til enkelte av bestemmelsene.

Generelle kommentarer

Forslaget til forskrift presiserer enkelte bestemmelser i lov om sosiale tjenester i Nav. Vi mener imidlertid departementet bør vurdere om flere av forskriftshjemlene i loven bør benyttes. Særlig viktig mener vi det er med presisering av lovens § 28, som gjelder rett til kvalifiseringsprogram. Lov om sosiale tjenester i Nav§ 28 er en viktig bestemmelse som, etter vår vurdering, er uklar. Vi vil også understreke at anvendelsen av bestemmelsen gir utfordringer siden resultatet av arbeidsevnevurderingen, som statlig del av arbeids- og velferdsforvaltningen forvalter, er avgjørende for om søker har rett på kvalifiseringsprogram eller ikke. Vi mener departementet bør vurdere en snarlig presisering i forskrift, evt. i rundskriv, av lovens § 28.

Departementet gir i høringsnotatet uttrykk for at enkelte av de foreslåtte forskriftsbestemmelsene vil bli ytterligere presisert i rundskriv. Det er bra. Vi ber imidlertid departementet ta en bred gjennomgang av hva som bør presiseres i forskrift og hva som er egnet til å omtales i rundskrivsform. Vi vil særlig trekke frem at det bør komme tydeligere frem hva som ligger i sentrale vilkår/begreper som f. eks "bopel i riket". Videre bør forskriften, evt. rundskriv, tydeliggjøre hva som menes med sentrale vilkår som "ikke kan dra omsorg for seg selv" og "nødssituasjon". Se nærmere om dette under kommentarene til de enkelte forskriftsbestemmelsene.

Redegjørelsene og drøftingene i høringsnotatet er en viktig kilde til å forstå innholdet i forskriften. Vi ber departementet vurdere om redegjørelser og drøftinger i høringsnotatet bør nedfelles i rundskriv, eller evt. gjøres tilgjengelig på annen måte.

Kommentarer til forskriftsforslagets kapittel 1 - Utenlandske statsborgeres rett til sosiale tjenester

Det er i forslag til forskrift viet stor plass til utdyping av lov om sosiale tjenester i Nav §2 om ikke-norske statsborgeres rett til individuelle tjenester etter samme lov. Statens helsetilsyn mener forslag til forskriftsbestemmelser, jf. forslagets §§ 1-5, bidrar til å tydeliggjøre rettstilstanden på området. Vi har imidlertid noen kommentarer til de foreslåtte forskriftsbestemmelsene.

Kommentarer til § 1 Personer som ikke har bopel i riket

Det bør komme tydeligere frem at bestemmelsen regulerer lovens virkeområde hva gjelder ikke-norske statsborgere som oppholder seg midlertidig i Norge. En forbedring kan være å endre overskriften til: § l Utenlandske statsborgere som oppholder seg kortvarig (evt midlertidig) og lovlig i riket.

Hovedregelen er at alle som oppholder seg (lovlig) i landet har rett til tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav, jf. lovens § 2 første ledd. Oppholdet må være av en viss varighet- personen må ha bopel i riket, jf. forslag til forskrift § l. Forskriftsbestemmelsens § l innskrenker følgelig lovens anvendelsesområde, slik at regelen blir at utenlandske statsborgere som ikke har bopel i riket, ikke har krav på individuelle tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav. Departementet peker i høringsnotatet på at "bopel" er et sentralt begrep som trenger presisering da begrepet ikke er definert i loven. Statens helsetilsyn støtter departementets syn på at presiseringer må gis. Departementet foreslår å presisere begrepet i rundskriv. Vi mener begrepet kunne vært presisert i forskrift, evt. i ny lov.

Det å ikke ha bopel betyr følgelig at en person er i landet kortvarig/midlertidig. Personen kan ha planlagt å være på et kortvarig opphold i landet. En person vil også kunne anses å være her kortvarig/midlertidig den første delen av et opphold der oppholdet senere må betegnes som langvarig. Et kortvarig/midlertidig lovlig opphold kan gå over til å bli et lovlig eller et ulovlig langvarig opphold.

Det er et vilkår for å ha rett til individuelle tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav at oppholdet er lovlig. I utgangspunktet mener Statens helsetilsyn at regelverket om utlendingers oppholdsstatus bør forvaltes av utlendingsmyndighetene, slik at kommunen ved forvaltning av regelverket med hjemmel i lov om sosiale tjenester i Nav ikke må ta stilling til en søkers oppholdsstatus. Det kan i høringsnotatet se ut til at kommunen v/Nav i visse tilfelle skal vurdere om personer oppholder seg lovlig eller ulovlig i landet. I høringsnotatet punkt 4.2 femte avsnitt fremgår det at en forutsetning for at en EØS-borger skal anses å ha rett til opphold/lovlig opphold i et EØS- område, er at borgeren må forsørge seg selv og ikke være avhengig av økonomiske ytelser ("grensen settes ved uvanlig bruk av velferdsordninger"). Vi vil peke på at slike vurderinger kan være svært vanskelige. Dersom det legges opp til at kommunen skal vurdere dette, bør det gis nærmere retningslinjer for dette arbeidet. Se nærmere om innspill om tjenester til personer med ulovlig opphold under kommentar til forslagets § 4.

Andre ledd i forskriftsbestemmelsen § ler et unntak fra forskriftsbestemmelsens første ledd. Det fremgår at lov om sosiale tjenester i Nav likevel skal gjelde der ikke­ norske statsborgere som oppholder seg midlertidig og lovlig "ikke kan dra omsorg for seg selv" og der personen samtidig er i en nødssituasjon.

De individuelle tjenestene som personen, på visse vilkår, har tilgang til, er begrenset til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud. Lov- og forskriftsoppbyggingen på dette området resulterer at det er andre vilkår/betingelser for å få innvilget økonomisk stønad og hjelp til å skaffe midlertidig bolig for utenlandske statsborgere som oppholder seg her midlertidig enn det for søkere som loven ellers gjelder for, jf. lovens §§ 18, 19 og 27. Statens helsetilsyn mener denne situasjonen betinger presisering av hva som ligger i vilkårene "ikke kan dra omsorg for seg selv" og "nødssituasjon".

Vi vil blant annet peke på at omsorgsbegrepet vanligvis brukes om omsorg for personlig stell mv., og ikke økonomisk omsorgsevne. (I gjeldende forskrift er omsorgsbegrepet brukt nettopp om rett til omsorgstjenester, jf. lovens§§ 4-3, jf. § 4-1.)

Nødssituasjon er også et upresist begrep. Hvilke typer nød er relevant? Nødhjelp er et begrep som benyttes ved Nav- kontor som behandler søknader om økonomisk stønad. Nødhjelp forstås da ofte som økonomisk bistand til de aller nødvendigste livsoppholdsutgiftene - mat, drikke og tak over hodet - i en begrenset tidsperiode, ofte frem til vedkommende får egne midler (trygd, økonomisk stønad, lønn ol.). Er det ment at begrepet "nødssituasjon" skal forstås på samme måte som situasjoner der det innvilges nødhjelp etter lovens §§ 18 eller 19? Skal hjelp ytes inntil nødssituasjonen er opphørt, eller skal hjelpen ytes kortere -jf at det i forslaget til forskriftens § l andre ledd står at" hjelp gis inntil vedkommende kan få bistand fra hjemlandet". Betyr kan få at personen faktisk får?

Statens helsetilsyn vil bemerke, utover det som er nevnt om tidsbegrensningen tidligere, at tidsbegrensningen slik den er formulert i forskriftsbestemmelsen i § l andre ledd er uheldig. I høringsnotatet nevnes også flere alternative situasjoner hvor stønaden kan stanses enn den som står i forslaget til forskrift. Det er uheldig. Dersom prinsippet om at alle andre muligheter skal være prøvet før hjelp ytes skal gjelde, bør formuleringen i andre ledd siste setning endres. Det bør presiseres at hjelp etter denne bestemmelsen ytes inntil vedkommende blir selvhjulpen- uavhengig av årsaken til at vedkommende blir selvhjulpen, og følgelig ikke lenger er i en nødssituasjon. Dersom et lovlig opphold går over i ulovlig opphold, må hjelpen ytes etter bestemmelsen som foreslås i § 4.

Videre bør det komme klarere frem hvilke deler av regelverket om økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig bolig som gjelder- f. eks. muligheten for å stille vilkår, jf. lovens § 20, bestemmelsen om stønadsformer, jf. lovens § 21. Vi legger til grunn at økonomisk stønad til å dekke livsoppholdsutgifter først skal ytes når alle andre muligheter er prøvet. Dette prinsippet er trolig ment å falle inn under vilkåret "nødssituasjon". Rettssituasjonen på dette området er uklar og vi mener følgelig den bør klargjøres.

Kommentarer til § 2 Personer som har tilbud om statlig innkvartering

Statens helsetilsyn støtter forslaget til forskriftsbestemmelse § 2. Vi vil imidlertid peke på at vurderingstemaet i andre ledd " ...med mindre dette er åpenbart urimelig" bør presiseres, evt. i rundskriv. I høringsnotatet redegjøres det for tilfelle som kan falle inn under "med mindre dette er åpenbart urimelig". Disse eksemplene bør fremkomme i rundskriv.

Kommentar til § 3 Personer som er bosatt i en kommune som mottar integreringstilskudd

Statens helsetilsyn støtter forskriftsforslaget i § 3, men vil også her peke på behov for presisering av hva som menes med "med mindre dette er "åpenbart urimelig". I høringsnotatet gis det noe veiledning på situasjoner der det kan være "åpenbart urimelig" å sende personen tilbake til bosettingskommunen. Det bør presiseres i forskriften, evt. i rundskriv, hva som ligger i vurderingstemaet "åpenbart urimelig" i dette tilfellet.

Vi mener det også bør presiseres hvilken kommune som er ansvarlig for å dekke utgifter knyttet til reise tilbake til kommunen som mottar integreringstilskudd.

Kommentar til § 4 Personer som ikke har lovlig opphold i riket

Statens helsetilsyn støtter forslaget som sikrer også personer som ikke har lovlig opphold i riket opplysning, råd og veiledning etter lovens § 17.

Det fremgår av høringsnotatet at departementet ønsker å videreføre gjeldende rett når det gjelder hvem som har rett til tjenesten opplysning, råd og veiledning. Slik forskriftsforslaget er fremmet, kan det se ut som denne intensjonen ikke er ivaretatt. Enten må retten til opplysning, råd og veiledning for alle som oppholder seg i landet, uavhengig av status, hjemles i en egen bestemmelse, eller så må retten også hjemles eksplisitt under forslag til forskriftens§§ l til og med 3.

I forslaget til bestemmelse i § 4 er ordlyden blant annet; "... inntil vedkommende i praksis vil kunne forlate landet". Ordlyden er uheldig og vil etterlate mye tvil ved anvendelse. Det bør presiseres nærmere, helst i forskrift evt. i rundskriv, hvordan bestemmelsen på dette punktet er å forstå. Skal det være noe mening med bestemmelsen, foreslår Statens helsetilsyn at den må lyde; "til vedkommende har forlatt landet". Ellers vil bestemmelsen forutsette en gradering av hva som er lovlig opphold. Det er utlendingsmyndigheten, evt. ved hjelp av politi, som har ansvar for å følge/få personer med ulovlig opphold ut av landet.

Forslaget som hjemler rett til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud, jf. § 4 tredje ledd, må forstås slik at kommunen har plikt til å yte hjelp så lenge personen uten lovlig opphold ikke kan dra omsorg for seg selv og er i en nødssituasjon. Vi mener det vil være vanskelig å forvalte et regelverk der det åpnes for at hjelp likevel ikke skal ytes der vedkommende vedvarer å være i en nødssituasjon, men ikke har handlet når personen "i praksis kunne ha forlatt landet". Vi ber departementet redegjøre nærmere for hvordan denne bestemmelsen skal forstås. Viktige begreper som må presiseres er følgelig; "ikke kan dra omsorg for seg selv", "nødssituasjon" og "i praksis vil kunne forlate landet". Særlig viktig er det med en redegjørelse for hvordan vurderingen av "nødssituasjon" og "i praksis vil kunne forlate landet" virker sammen.

Det gis noe veiledning i høringsnotatet om hva som kan være en nødssituasjon. Blant annet nevnes situasjoner der personen ikke har lovlig opphold og er dømt til psykisk helsevern og står uten midler og bolig. Forslaget i forskriftens§ 4 gir en meget vag rett til stønad i slike tilfelle, og følgelig en vag plikt til å yte økonomisk stønad og evt. hjelp til å finne midlertidig bolig, noe som er uheldig. Begrensingen " inntil vedkommende i praksis vil kunne forlate landet" gir liten mening i tilfeller der personen er dømt til psykisk helsevern.

Kommentarer til forslagets § 5 Dokumentasjon av lovlig opphold

Hovedregelen etter forvaltningsloven§ 17 er at forvaltningsorganet, her kommunen v/ Nav, skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Forvaltningsorganet kan selv innhente nødvendige opplysninger, forutsatt at reglene om taushetsplikt overholdes. Personen vedtaket gjelder for er ofte en viktig informant, og det forutsettes at personer bidrar til å opplyse saken, f. eks. ved å legge frem nødvendig dokumentasjon eller ved å gi samtykke til at informasjon innhentes.

Slik Statens helsetilsyn forstår det er forvaltningsloven § 17 ingen bevisbyrderegel, og vi finner det tvilsomt at forvaltningslovens §l 7 kan brukes som grunnlag for å pålegge søkere som søker om tjenester etter lov om sosiale tjenester i Nav bevisbyrden for sin oppholdsstatus; altså pålegge personen å legge frem tilstrekkelig bevis for at personene oppholder seg lovlig i  landet.

Vi ber departementet vurdere om det er grunnlag for å forskriftsfeste en slik regel. Videre ber vi departementet redegjøre nærmere for om hensikten med bestemmelsen er å hjemle en strengere bevisbyrderegel akkurat når det gjelder oppholdsstatus enn hva som ellers gjelder.

Kommentarer til forskriftens kapittel 2 - Kvalifiseringsprogram

Kommentar til § 7 Kvalifiseringsprogrammets innhold

Statens helsetilsyn støtter i hovedsak forslag til § 7. Bestemmelsen bidrar til å klargjøre kommunens plikt til å sørge for et forsvarlig innhold i kvalifiseringsprogram (KVP), basert på individuelle vurderinger, som tilbys personer med rett til kvalifiseringsprogram. Vi vil imidlertid bemerke følgende:

Det bør presiseres hva som menes med arbeidsrettede tiltak, jf. lovens § 30 og forskriftsforslagets § 7 første ledd. Presiseringen i forskriftens § 7 første ledd siste setning hjelper noe. Vi foreslås at det i tillegg gis eksempler på arbeidsrettede tiltak.

I bestemmelsen står det i første ledd at "arbeidsrettede tiltak skal inngå i programmet fra det tidspunkt det vurderes som hensiktsmessig" og i andre ledd at "... arbeidssøking skal inngå fra det tidspunkt det vurderes som hensiktsmessig." Statens helsetilsyn tolker det slik at hensiktmessighetsvurderingen skal ta utgangspunkt i den enkeltes deltakers behov og forutsetning og ber departementet vurdere om dette kommer tydelig nok frem i bestemmelsen.

Forskriftsforlagets § 7 tredje ledd presiserer hva som menes med full tid. Statens helsetilsyn støtter forslaget om at full tid settes til 37, 5 timer per uke. Ordlyden som er valgt i tredje ledd(''... deltakeren må sette av...") bør endres slik at setningen lyder: "Programmet skal være på full tid, det vil si 37,5 timer per uke." Departementet bør også vurdere om det er nødvendig at det i siste setning i tredje ledd går frem at det kan settes av tid til helsehjelp mv. Dette fremgår klart i lovteksten.

Det virker også noe tilfeldig at forskriften understreker plikten til å foreta en individuell vurdering akkurat når det gjelder vurderingen av om det skal settes av tid til helsehjelp mv. Den generelle plikten til å vurdere individuelt gjelder også her. Det virker også tilfeldig at det hjemles en plikt i forskriftsfestes § 7 tredje ledd om at vurderingen om det skal settes av tid til helsehjelp mv. skal være skriftlig. Hva med understreking/presisering av krav til skriftlighet av andre viktige vurderinger mv.?

Forskriftsforslagets § 7 siste ledd hjemler en plikt til å evaluere innholdet i KVP i løpet av programperioden. En slik plikt følger forutsetningsvis av lovens § 4 om retten til forsvarlig tjeneste og plikten til å yte forsvarlig tjeneste. Forsvarlighetskravet tilsier at det skal ytes rett tjeneste, til rett tid med rett innhold. Forsvarlighetskravet forutsetter at tjenester evalueres og justeres. Statens helsetilsyn mener likevel det er viktig at kravet presiseres slik det er gjort i forslagets § 7 siste ledd.

Kommentar til § 8 Kvalifiseringsprogrammets varighet

Statens helsetilsyn støtter det framlagte forskriftsforslaget og høringsnotatets utdyping vedrørende varighet. Vi ønsker imidlertid i tillegg at avbrytelse av programmet fra kommunens side skal utløse enkeltvedtak med klagerett.

Kommentar til forskriftens kapitte13 - Kvalifiseringsstønad

Kommentar til § 9 Barnetillegg

Statens helsetilsyn finner det lite formålstjenlig å operere med kronebeløp i en forskrift når dette beløpet er ment å reguleres i takt med andre tilsvarende ytelser. Vi foreslår at informasjon om beløp og regulering av tillegget går ut fra angjeldende departement l gang pr. år, slik at forskriften ikke bindes opp til statisk sum.

Statens helsetilsyn støtter de øvrige forslagene i forskriftsutkastets bestemmelser om kvalifiseringsstønad.

Med hilsen

Lars E Hanssen

Charlotte Stokstad
seniorrådgiver

Saksbehandler: Charlotte Stokstad, tlf. 21529985