Rapport fra tilsyn med Lenvik kommune. Kommunens ansvar for å sikre at tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning er tilgjengelig, og at tildeling og oppfølging er forsvarlig til personer mellom 17 til 23 år 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Sosiale tjenester i form av økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år
• Sosiale tjenester i form av opplysning, råd og veiledning til personer mellom 17 og 23 år

Gjennom tilsynet ble det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenestene som ble revidert er tilgjengelig for aktuelle søkere mellom 17 og 23 år, samt at tildelingen og oppfølgingen av gruppen er forsvarlig. For å undersøke dette ble det tatt utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (stl.) §§ 18 og 19, samt § 17 som omhandler retten til opplysning, råd

og veiledning. Det ble sett hen til de saksbehandlingskrav som er fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, og til kravet til internkontroll.

Det ble avdekket et avvik og gitt en merknad.

Avvik 1

Lenvik kommune sikrer ikke at tjenesten opplysning, råd og veiledning, utover økonomisk rådgivning, er tilgjengelig og tilbys til personer mellom 17 og 23 år.

Merknad 1

Det bør gis korrekt informasjon i enkeltvedtakene om hvilke utgifter som kan inngå i livsopphold.

Dato: 17.8.2016

Sølvi Melum
fagansvarlig

 

Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Lenvik kommune i perioden 8.3.2016 – 17.8.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i NAV kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. stl. § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at kravene i lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lenvik kommune hadde 11 618 innbyggere per 1. januar 2016.

NAV-kontoret er lokalisert sentralt i sentrum av Finnsnes som er kommunesenteret i Lenvik, med umiddelbar nærhet til flere offentlige kontor. NAV Lenvik har ansvar for kommunens tjenester og oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. samarbeidsavtale mellom Lenvik kommune og NAV Troms. NAV-leder er organisert direkte under rådmannen, som har det overordnede ansvaret for at den kommunale tjenesteytingen ved NAV Lenvik er forsvarlig. NAV-leder er leder både for statlige og kommunalt tilsatte, men er statlig ansatt. I følge samarbeidsavtale mellom Lenvik kommune og NAV Troms, inngår tiltak ovenfor rusavhengige samt oppgaver tilknyttet lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) også i NAV Lenvik sine tjenesteområder. Oppgavene etter introduksjonsloven er imidlertid nå trukket ut og lagt til Senter for læring og integrering, som er organisert direkte under rådmannen. NAV Lenvik har 24 ansatte, inkludert NAV leder. I følge økonomiplan for 2016-2019 var det i 2015 8 faste kommunale stillinger i NAV Lenvik, hvorav 5,5 var ordinære sosialkuratorstillinger, 1 gjeldsrådgiver og 1 ruskonsulent. Det har nylig vært en større omorganisering ved NAV kontoret hvor de ansatte nå er delt inn i vertsteam, markedsteam og oppfølgingsteam. Den kommunale tjenesteytingen er hovedsakelig plassert under markedsteamet.

Lenvik kommune har et lavere antall sosialhjelpsmottakere enn hva gjennomsnittet i Troms er jf. KOSTRA-tall for 2010-2014. I 2015 behandlet Fylkesmannen tre klagesaker fra NAV Lenvik.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 8.3.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 23.5.2016. Samme dag gjennomgikk revisjonsteamet mapper både tilknyttet oversendte saker og andre mapper tilknyttet samme aldersgrupper.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt per videokonferanse 27.5.2016.

I forkant av tilsynsbesøket tok Fylkesmannen kontakt med 4 av samarbeidspartene til NAV- kontoret når det gjeld ungdom. Dette var OT/PPT Midt Troms, Senter for psykisk helse og rusbehandling/SPHR og barneverntjenesten i Lenvik kommune. Vi stilte de spørsmål om samarbeid med NAV- kontoret om ungdom. Svarene som ble gitt ble benyttet i forberedelsene til tilsynet, for eksempel når det gjaldt hva vi skulle spørre om i intervjuene og hva vi skulle

se etter ved gjennomgang av saksmappene. Vi forsøkte også å få innspill fra Tjenesten for psykisk helse i Lenvik kommune, men fikk ikke gjennomført dette.

4. Hva tilsynet omfattet

Opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er en rettighet dersom vilkårene i henholdsvis sosialtjenesteloven §§ 17,18 og 19 er oppfylt. Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er det siste sikkerhetsnettet i vårt velferdssystem, og skal blant annet bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte, samt bidra til sosial og økonomisk trygghet, jf. lovens § 1.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer tilgjengelighet, forsvarlig tildeling og oppfølging av tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning for personer mellom 17 til 23 år.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• Kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 til 23 år.
• Kommunen sikrer at tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er forsvarlig for personer mellom 17 til 23 år. Herunder kommer at kravene til kartlegging, vurdering og beslutning er oppfylt, og at kravene til brukermedvirkning og individuell vurdering er ivaretatt
• Kommunen sikrer at oppfølgingen av de som mottar tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad og er mellom 17 til 23 år er forsvarlig, herunder at kommunen ivaretar plikten til å legge til rette for brukermedvirkning og for samhandling og samarbeid med relevante tjenesteytere

Vi kontrollerte om det ble gitt informasjon på nettsidene. I tillegg til generell informasjon, undersøkte vi om det ble tilrettelagt for individuell informasjon til de som tok kontakt.

For å se om kommunen gjennom sin styring sikret at tildeling, vurdering og avgjørelse av tjenestene oppfylte lovens krav, gjennomgikk vi saksdokumenter og journaler for et utvalg saker som gjaldt unge brukere mellom 17 og 23 år. Vi har også gjennomgått tilsendte styringsdokumenter og intervjuet ansatte og ledere.

Vi har undersøkt om kommunen systematisk overvåker og går gjennom styringssystemet (internkontrollen) for å vurdere om den fungerer slik kommunen har planlagt og således bidrar til kontinuerlig forbedring.

Rapporten omhandler bare en del av NAV Lenvik sin virksomhet, og er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved NAV-kontoret.

5. Funn

Det ble avdekket 1 avvik ved tilsynet:

Avvik 1

Lenvik kommune sikrer ikke at tjenesten opplysning, råd og veiledning, utover økonomisk rådgivning, er tilgjengelig og tilbys til personer mellom 17 og 23 år.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Stl. §§ 17, jf. §§ 1, 4, 5, 41, 42 og 43, jf. forvaltningsloven (fvl.) §§ 17 og 25, og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Plikten til å gi informasjon innebærer å opplyse om tjenestene på relevante steder, som f.eks kommunens nettsider, i publikumsmottaket på informasjonsskjermer og/eller brosjyrer, gjennom tilgang til NAVs nettsider, på informasjonsmøter og i ulike former for gruppemøter.

Informasjonen som gis om tjenestene opplysning, råd og veiledning må være tilstrekkelig. I Rundskriv 35 punkt 4.17.1 står det følgende til sosialtjenesteloven § 17:

I tillegg til å være en individuell tjeneste, innebærer bestemmelsen også en plikt til å gi generell informasjon ut til befolkningen og å drive oppsøkende informasjonsvirksomhet til særskilte grupper hvis det er i tråd med bestemmelsens hensikt.

Det rettslige grunnlaget for forsvarlig tildeling av de individuelle tjenestene utledes av flere bestemmelser i sosialtjenesteloven kap. 5 om saksbehandlingen. I sosialtjenesteloven § 41 går det frem at fvl. gjelder der annet ikke følger av stl. Det fremgår videre i § 41 at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester er enkeltvedtak. At avgjørelser om tjenestene er enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen fra informasjon og veiledning om tjenestene, søknad og kartlegging, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det stilles følgelig  krav til håndtering av søknadsprosessen, både at det skal kartlegges slik at saken blir tilstrekkelig opplyst og at kartleggingen gjøres på en forsvarlig måte slik at brukers rettssikkerhet ivaretas, herunder at retten til å medvirke og retten til at taushetsplikten overholdes. Det stilles også krav til at behovet for andre tjenester kartlegges og evt. samordnes.

Ved tjenester etter § 17 opplysning, råd og veiledning, gjelder den individuelle vurderingen blant annet tidspunkt for når hjelpen skal gis og omfanget av den. I alle vurderinger skal det legges vekt på lovens formål.

Det skal fattes vedtak, og beslutningen skal begrunnes. Begrunnelsen skal vise til reglene vedtaket bygger på og nevne de faktiske forhold ved tjenestemottakerens situasjon som har betydning for avgjørelsen. I tillegg bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved skjønnsutøvelsen nevnes. Begrunnelsen i vedtak er viktig for å sikre at det er tatt en riktig avgjørelse som er forståelig for brukeren, og for å gjøre det mulig å overprøve vedtaket.

Begrunnelsen skal dessuten vise at det er samsvar mellom tjenesten og behovet, og mellom tidspunktet for iverksettelsen og hjelpebehovets karakter.

Kommunen må legge til rette slik at ledere på relevante nivå følger med på om tildeling av tjenestene er forsvarlig. Ledere må gjennomgå saksmapper, drøfte enkeltsaker, avholde fagmøter, sjekke klager etc. for å holde seg orientert om kvalitet og mulig svikt når det gjelder tildeling av tjenester.

Avviket bygger på følgende:

• Informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17 for personer mellom 17 til 23 år, er mangelfull.
  - Det er lite informasjon tilknyttet tjenesten på kommunens hjemmeside.
  - Det er link fra hjemmesiden til NAV sentralt, men mange klikk for å komme seg til informasjon om sosiale tjenester.
  - Det fremkommer ikke informasjon om tjenesten på eksterne sider utover slik hjelp tilknyttet økonomi.
  - Ungdom må søke i regelverket for å finne ut hva de kan ha krav på i forhold til denne tjenesten.
  - Det ligger ikke informasjon i torget/mottaket.
  - Brosjyre gir ikke informasjon om tjenesten.
  - Søknadsskjema gir ikke informasjon om mulighet til å søke om tjenesten.
• Det vurderes ikke systematisk om det er behov for å gi informasjon om tjenesten til grupper av unge personer mellom 17 og 23 år utover det behovet som fremkommer i enkeltsaker.
• Det foreligger ikke tilstrekkelig dokumentasjon som viser at unge mellom 17 og 23 år som oppsøker/ tar kontakt med NAV-kontoret informeres om, og alltid tilbys veiledning om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17.
• Det fremkommer av dokumentasjon og intervjuer at tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17 ikke er vurdert eller tilbudt som en tjeneste ved vurdering av tjenestemottakers behov.
• Det foreligger ikke rutiner for hvordan NAV Lenvik sikrer at informasjonen som gis om tjenesten, er riktig og tilstrekkelig.
• Det foreligger ikke rutiner for systematisk oppfølging og gjennomføring/ evaluering av tjenesten.
• Det sørges ikke for at det vurderes behov for iverksettelse av tiltak som er nødvendig for å sikre at tjenesten tildeles i henhold til lov og forskrift.
• Det fremstår som uklart hvem som har det faglige ansvaret for at regelverket om tjenesten forstås og følges. I tillegg til saksbehandler fremkommer det ikke en tydelig ansvarsrekke for hvem som gjennomgår og kvalitetssikrer vedtak, herunder de sosialfaglige vurderingene.

Merknad 1

Det bør gis korrekt informasjon i enkeltvedtakene om hvilke utgifter som kan inngå i livsopphold.

Kommentar:
Det fremkommer i intervju at Lenvik kommune benytter statlige veiledende retningslinjer for vurdering av økonomisk stønad. I «Rutine for behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp» står det ikke klart hva som må påregnes dekket innenfor statlige veiledende retningslinjer. I standardtekst som er tatt inn i enkeltvedtak om økonomisk stønad står det at medisinutgifter skal dekkes innenfor «livsoppholdsnormen», selv om dette ikke spesifikt er sagt i de statlige veiledende retningslinjene. Videre fremkommer det i en sak at utgifter til frikort del 1 er innvilget etter § 19, hvor tjenestemottaker ikke har annen inntekt enn økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, uten at det er gitt informasjon om årsaken til at utgiften ikke kan inngå som livsopphold etter § 18.

Tilsynets anbefaling er at når Lenvik kommune har opplyst at statlige veiledende retningslinjer benyttes ved utmåling av økonomisk stønad, bør standardteksten i enkeltvedtakene være i samsvar med det som fremgår av gjeldende rundskriv (nå A-1/2015) vedrørende hvilke typer utgifter som inngår i de veiledende satsene, og hvilke utgifter som generelt anses som nødvendige (eksempelvis utgifter til bolig), men som ikke er tatt med.

Videre bør det i enkeltvedtakene gis informasjon om at det uavhengig av hva som fremgår av statlige veiledende retningslinjer, alltid må foretas en konkret og individuell vurdering av hvilke utgifter det kan tas hensyn til, for at den enkelte skal være sikret et forsvarlig livsopphold.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I henhold til sosialtjenesteloven § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Styring med tjenestene (internkontroll) forutsetter at leder ved NAV Lenvik og kommuneledelsen (overordnet) har fastsett hvilken praksis og rutiner som skal følges, følger med på at disse rutinene fungerer som forutsatt, fanger opp svikt og setter i verk forebyggende og korrigerende tiltak når dette er nødvendig.

Lenvik kommune er en to-nivå kommune, hvor den administrative ledelsen består av rådmannen og to kommunalsjefer. NAV-leder har faste møter med rådmannen v/ kommunalsjef, hvor både økonomi og tjenestedata er tema. Møtene er satt opp etter et fast system. Videre inngår NAV-leder også i de faste møtene som rådmannen har med alle virksomhetslederne i kommunen. Tilsynet ser derfor positivt på det som er opplyst om kontakt og styring mellom rådmann og NAV-leder.

Når det gjelder den interne styringen på NAV Lenvik, ble det i intervju vist til at kontoret ikke er større enn at ledelsen er daglig i kontakt med de som arbeider med sosiale tjenester. Det ble i tillegg opplyst at det gjennomføres faste ukentlige fagmøter i markedsteamet.

Saksbehandlerne har da mulighet for å ta opp saker til felles diskusjon. Det ble vist til at de som jobber i vertsteamet (mottak) ikke deltar i fagmøtene, men at det vurderes hvorvidt det skal gjøres en endring på dette. Det kom også frem at det etter omorganiseringen ikke lenger er et eget ungdomsteam. Da det fortsatt var ungdomsteam, hadde de aktuelle veilederne mobiltelefon som de kunne nås på, og i tilbakemelding fra brukerne og samarbeidsparter har det i noen tilfeller kommet frem at veilederne nå er vanskeligere å få tak i.

Det er etablert et system for alle ansatte i kommunen til å melde fra om uheldige hendelser eller uforsvarlig praksis. Det er også et statlig system for varsling, men dette omhandler mest trusler og vold mot ansatte og ikke tjenestene som ytes til brukerne. I følge NAV leder har det ikke vært meldt avvik i forhold til fag, og i intervju opplyser ansatte at de i tilfelle vil melde avvik til NAV leder.

På bakgrunn av at det er avdekket et avvik finner tilsynsmyndigheten at styringen bør forbedres for å sikre forsvarlig praksis på det reviderte området som det er gitt avvik på. Kommunen må etter dette og ut fra de funn som er presentert i rapporten, vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17, utover økonomisk rådgivning, er tilgjengelig og tilbys til personer mellom 17 og 23 år.

Tilsynet registrerer at NAV Lenvik har utarbeidet en skriftlig rutine for behandling av søknader om tjenesten økonomisk stønad, samt et informasjonsark om samme tema. Det er ikke utarbeidet noe lignende om tjenesten opplysning, råd og veiledning, og hvorvidt dette kan være et mulig styringstiltak, vil det være opp til NAV Lenvik/Lenvik kommune å ta stilling til.

Det er ikke avdekket avvik i forhold til oppfølging av denne tjenesten, og tilsynet legger til grunn at det ikke er aktuelt å vurdere oppfølging nærmere, siden avviket går på at tjenesten ikke er tilgjengelig og tilbys.

Når det gjelder styringen av de sosiale tjenester i form av økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 til personer mellom 17 og 23 år, har tilsynsmyndigheten ikke avdekket avvik. Det vises her til rapportens punkt 5.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10 nr. 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2010 nr. 1463: Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv – Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommuneplan – samfunnsdel 2014 – 2026
• Samarbeidsavtale m/driftsavtale Lenvik kommune og NAV Lenvik (pilot)
• Mål og disponeringsbrev 2016 NAV Troms m/måle (resultat-) dokument
• Organisering av NAV Lenvik
• Oversikt over ansatte på NAV Lenvik
• Stillingsannonse med arbeidsoppgaver mv.
• Økonomireglement – Lenvik kommune
• Økonomirutine kommunalt tjenesteområde i NAV Lenvik
• Delegasjonsskjema for delegasjon av fullmakt på kommunalt tjenesteområde
• Rutine for behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp
• Hvem har rett på økonomisk hjelp? Informasjonsark
• Dokumentasjonskrav ved søknad om sosialhjelp
• Grunnutstyrsliste for klær
• Rutine for BankAxept-kort til kommunale stønadsmottakere
• Samarbeidsavtale mellom NAV Lenvik og Lenvik kommune, Senter for læring og integrering, om deltakere i introduksjonsprogram
• Kopi av 21 anonymiserte enkeltvedtak med underlagsdokumentasjon hvor økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 er innvilget eller avslått

Dokumentasjon som ble fremlagt under revisjonsbesøket:

• Kommuneplan – handlingsdel, utdrag barn og unge
• Økonomiplan 2016-2019, utdrag hvor NAV Lenvik omtalt
• Årsmelding 2015, utdrag hvor NAV Lenvik omtalt
• Delegering fra rådmannen til virksomhetsleder NAV Lenvik
• HMS Internkontroll
• Beredskapsplan for helse og omsorg- og sosiale tjenester - risiko og sårbarhetsanalyse med tiltak ved vold og trusler og naturgitte hendelser som uvær, flom, ras
• Skjema samtykkeerlæring
• Journalnotater i 5 utvalgte saksmapper som inngikk i saker hvor enkeltvedtakene var oversendt tilsynet på forhånd

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 8.3.2016.
• Tilsynsdokumentasjon, mottatt 15.4.2016.
• Oversendelse av møteplan datert 21.4.2016.
• Foreløpig tilsynsrapport datert 29.6.2016.
• Endelig tilsynsrapport datert 17.8.2016.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Marianne Pleym Arctander, revisjonsleder
Sølvi Melum, fagansvarlig

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk