Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid 2014 - tilbakemelding på egenvurdering Flekkefjord kommune etter lov om folkehelsearbeid i kommune 2014
Oppfølging av tilsynet
I dette tilsynet ble det ikke funnet avvik fra lov eller forskrift. Tilsynet er derfor avsluttet.
Sammendrag
Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å få en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.
Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.
I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.
I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.
Tom Egerhei
ass. fylkesmann
Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse
1. Innledning
Kartleggingstilsynet i form av egenvurdering har vært knyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf. §5 i folkehelseloven.
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4-9 og §§ 27-30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).
Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § lOA.
Kartleggingstilsynet i form av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:
- Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
- Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
- Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).
Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.
Kommunen får en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.
Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema
Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.
Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.
Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hoved formål:
1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves <<fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.
2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.
Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)
Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.
Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering
I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.
Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.
Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.
2. Funn
Tema 1: Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkhelsearbeidet)
Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf §§ 1, 6, 7, og 27
Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:
Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelse/oven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging avfolkehelse/oven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarligfor å legge til rettefor at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig '/gent, at oppgavene er definert, at de som ska,/ utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutinerfor forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.
Flekkefjord kommune har ifølge egenvurderingen en folkehelsekoordinator ansatt i 50 % stilling organisatorisk plassert under helse og levekår. I tillegg har kommunen et eget folkehelseutvalg med tverrsektoriell deltakelse.
Det fremkommer ikke av det gjeldende delegasjonsreglementet av 08.09.2011 hvem som har ansvar for forvalting av folkehelselovens lovpålagte oppgaver. Det er i følge egenvurderingen ikke avklart hvem som har daglig ansvar eller koordineringsansvar for kommunenes folkehelsearbeid.
Flekkefjord kommune har kommuneoverlege i 45 % stilling uten den formelle samfunnsmedisinske kompetansen kommunen skal ha i følge folkehelselovens § 27. Kommuneoverlegen involvert i oversiktsarbeidet jf. folkehelselovens § 27 punkt a ved deltakelse i folkehelseutvalget. Det fremkommer ikke av egenvurderingen i hvilken grad vedkommende har bidratt i arbeidet (f.eks. innhenting av data, epidemiologiske analyser mm.)
Det vises i egenvurderingen til at det er egne rutiner for rapportering, men det fremkommer ikke hvordan dette håndteres.
Medvirkning blir til dels ivaretatt gjennom felles prosjekter mellom frivillige lag og foreninger og andre organisasjoner, men hvordan dette blir ivaretatt i kommunal planlegging fremkommer ikke av innsendte opplysninger. Ifølge planprogram for likestilling i Flekkefjord som i disse dager skal på høring blir det vist til at medvirkning skal ivaretas på følgende måte: «Medvirkningen vil blant annet foregå gjennom arbeidet iprosjektgruppa, høring av planprogram og planutkast og involvering gjennom møte med innbyggere og relevante organisasjoner i kommunen». Videre i den oppsatte :fremdriftsplanen vises det bare til høring. Fylkesmannen minner om at reell medvirkning krever mer en høring, spesielt for ivaretakelse av spesielt utsatte grupper som vil være målgrupper for en likestillingsplan.
Videre legger Fylkesmannen merke til at Flekkefjord kommune har innarbeidet folkehelseperspektivet i kommunale plansaker. Og at folkehelsearbeidet ligger som et eget kapittel i helse og omsorgsplanen. Det :fremkommer ikke tydelig i den gjeldende kommuneplanens samfunnsdel at folkehelse blir ivaretatt. Fylkesmannen vil anbefale at folkehelse også blir et tema i :fremtidige kommuneplaner og planstrategiarbeid slik at det «brede» samfunnsrettede folkehelsearbeidet som ikke angår helse og omsorgsektoren også blir gått ivaretatt.
Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.
Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.
I Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:
Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke inn på helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer,for eksempel risikofaktorer, /orrebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.
Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av: ·
a) Befolkningssammensetning
b) Oppvekst- og levekårsforhold
c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø
d) Skader og ulykker
e) Helserelatert atferd
f) Helsetilstand
I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumentere på en hensiktsmessig måte ....» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen og at den kan gjenfinnes ved behov.
Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves dom en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.
Flekkefjord kommune viser av oversiktsdokument at dere har fulgt forskrift om oversikt over folkehelsen og brukt Helsedirektoratets veileder godt i arbeidet med denne. Dere har gjort dokumentasjonen offentlig tilgjengelig på deres nettsider slik at det er enkelt tilgjengelig for de som har behov for å bruke informasjonen i det.
Fylkesmannen vil anbefale kommunen å føre på kilden til de dataene dere har i oversiktsdokumentet for på den måten gjøre oppdateringen enklere. Det vil også være hensiktsmessig å få frem tall der det er mulig sammen med kvalitative vurderinger fra kommunens ulike sektorer som jobber med ulike områder. Det anbefales også å hente ut data fra arbeidstilsynet, Statens vegvesen, Politiet m.fl.
Det fremkommer av oversiktsdokumentet for 2013 og egenvurderingen at kommunen skal innarbeide det løpende oversiktsarbeidet i årshjulet. I følge oversiktsdokumentet skal det den årlige oversikten legges frem for utvalget for oppvekst og velferd innen 1. november hvert år, men det fremkommer ikke ut av egenvurderingen hvem som har ansvaret og om det er gjort inneværende år.
3. Avsluttende kommentar
Flekkefjord kommune har gjort en god jobb med å ivareta sitt lovpålagte folkehelsearbeid. Selv om kommunen har ivaretatt oppgavene i praksis, bør dette også fremkomme av kommunens delegasjonsreglement og årshjul slik at dette blir en del av ordinær drift.
Fylkesmannen anbefaler at kommunen gjør en vurdering av dette.
Fylkesmannen vurderer det til at den samfunnsmedisinske kompetansen er noe svak i kommunen og vil anbefale kommunen å vurdere om kommuneoverlegen kan få anledning til å :fa den formelle samfunnsmedisinske kompetansen for å oppfylle lovkravet.
Fylkesmannen vurderer det slik at Farsund kommunen innfrir lovlighetskravet og har kommet godt i gang med oversikten over helsetilstand og faktorer som påvirker den. Kommunen oppfyller forskriftens krav til innhold i oversikt over helsetilstand og de faktorer som påvirker den. Flekkefjord kommune bør systematisere det løpende oversiktsarbeidet slik det vises til i oversiktsdokumentet fra 2013. Kravet til internkontroll fremkommer i så måte noe svakt ut i fra egenvurderingen, oversiktsdokumentet og gjeldende delegasjonsreglement. Fylkesmannen ønsker en tilbakemelding på hvordan kommunen vil sikre internkontroll jf. folkehelselovens § 30, og om formell samfunnsmedisinsk kompetanse vil bli vurdert jf. folkehelselovens § 27.
Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at dette kommer til god nytte for å utvikle folkehelsearbeidet i Flekkefjord til å bli systematisk og målrettet.
4. Regelverk
- Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
- Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen
5. Dokumentunderlag
Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet fra kommunens nettside:
- Egenvurderingsskjema - kommunens folkehelsearbeid
- Delegasjonsreglement av 08.09.2011
- Oversikt folkehelse 2013
- Kommunal planstrategi 2012-2015
- Kommuneplanens samfunnsdel 2014-2025