Helsetilsynet

Fra: Statens helsetilsyn
Til: Helsedirektoratet
Dato: 02.10.2015
Vår ref.: 2015/1498 2 HKM

Vi viser til høring på utkast til IS-2355, Veileder om tvangstiltak ovenfor personer med rusmiddelproblemer. Høringsfrist er satt til 1. oktober 2015. Vårt svar er av generell karakter og er i liten grad knyttet til bestemte kapitler. Vi har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å benytte oversendte skjema.

Helsedirektoratets faglige veiledere bidrar til å fylle rettslige standarder med innhold og tydeliggjør hva som regnes som god praksis på området. Veilederne er av den grunn sentrale hjelpemidler for tjenesteytere i hvordan utøve forsvarlige tjenester, men også for virksomheters planlegging og styring av tjenestene. For tilsynsmyndigheten er veilederne viktige kilder ved tilrettelegging og gjennomføring av tilsyn. Vi vil påpeke noen områder som fra et tilsynsperspektiv bør forbedres for å øke nytteverdien av veilederen. 

Språklig presisjonsnivå

For ledere og personell i tjenestene, er det vesentlig at språkbruken er entydig med hensyn til hva som er faglige råd og hva som følger av lov og forskrift. Også for Fylkesmennene og Statens helsetilsyn er entydig språkbruk i retningslinjer og veiledere en forutsetning for at disse skal danne grunnlag for påpekning av lovbrudd. I veilederutkastet anvendes det ord og uttrykk av ulik styrke, eksempelvis; må, skal, anbefales og bør. Mange av dem er, eller vil bli oppfattet som, synonyme – men oppfatningene om begrepenes juridiske status, vil trolig variere. Statens helsetilsyn anbefaler at det gis en presisering av begrepsbruken innledningsvis og at forskjellen omtales. Dette er viktig for å forstå hva som i veilederen er en påpekning av plikt og ansvar og hva som er faglig anbefaling. En påpekning av plikt og ansvar må følges med en henvisning til lov eller forskriftbestemmelse. 

Det bemerkes at presisjonsnivået fremstår som høyere i løpende tekst enn i de innledende anbefalingene for hvert kapittel. I den løpende teksten er det også i hovedsak henvist til aktuelle lov- og forskriftsbestemmelser. I de punktvise anbefalingene er det derimot en blanding av eksempelvis og bør.

Oppsummeringene innholder etter dette også påpekninger av plikter, noe som er uheldig i og med overskriften er ”Anbefalinger”.

Manglende omtale av internkontroll

Veilederen omhandler ikke bare en anbefaling om hvordan personell kan utøve god praksis, men gir også omtale av hvordan virksomheten gjennom ulike styringsaktiviteter kan tilrettelegge for tjenesteutøvelsen. Dette gjøres uten at begrep som internkontroll eller systematisk styring er nevnt i veilederen og uten å henvise til lov- og forskriftsbestemmelser som omhandler plikt til internkontroll og til kravet om å tilrettelegge virksomheten. Sett fra vårt ståsted hadde det hadde vært hensiktsmessig å knytte omtale av styringsaktiviteter og tilrettelegging til helsetilsynsloven § 3, tilhørende forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten, helse- og omsorgstjenesteloven § 3 tredje ledd og helsepersonelloven § 16.

Vi vil også påpeke at flere av de styringsaktivitetene som er nevnt i veilederen er plikter for virksomhetene etter forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4. Det at veilederen omtaler aktivitetene under overskriften ”Anbefalinger”, kan gi inntrykk av at dette er ”frivillige” aktiviteter som virksomhetene evt. kan velge bort.

Manglende omtale av kravet til forsvarlige tjenester og til systematisk kvalitetsarbeid

Formålet med veilederen er å gi anvisning på hva som regnes som god praksis og god praksis er å anse som forsvarlige tjenester. Forsvarlighet som begrep er benyttet flere steder i veilederen, da i hovedsak i sammenheng med konkret utøvelse av tjenester. Selv om veilederen også omtaler praktisk tilrettelegging av tjenester og styringsaktiviteter, er forsvarlighetskravet på systemnivå kun omtalt innledningsvis i kapittel 1 under punkt 1.1. Der er forsvarlighetskravet kort påpekt og henvisning til helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 og helsepersonelloven § 4 fremgår kun av fotnote.

Statens helsetilsyn savner en noe bredere omtale av kravet til forsvarlighet, både på systemnivå og som den enkeltes plikt. Det kan være hensiktsmessig å understreke tosidigheten i forsvarlighetsbegrepet, jf. Prop. 91L (2010-2011) side 264, hvor norm for god faglig praksis og avgresning mot uforsvarlig praksis er beskrevet.

Kravet til forsvarlighet henger nært sammen med plikten til internkontroll og kravet til systematisk kvalitetsarbeid og arbeid for pasient- og brukersikkerhet, jf. kravet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 og spesialisthelsetjenesteloven § 3-4a. Vi anbefaler en presentasjon hvor dette ses i sammenheng innledningsvis i veilederen.

Generell kommentar til målgrupper

Det fremgår av innledningen at veilederen også vil være nyttig for politisk og administrativ ledelse i kommunene og for de regionale helseforetakene. Da veilederen ikke bare omhandler en anbefaling om hvordan personell kan utøve god praksis, men også gir omtale av hvordan virksomheten gjennom ulike styringsaktiviteter kan tilrettelegge for god praksis, bør virksomhetens ledelse omfattes av hovedmålgruppen.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Hege Kristin Millerud
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Hege Kristin Millerud.