Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Steigen kommune og besøkte i den forbindelse Nav Steigen fra 02.05.2019 til 03.05.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav med vekt på brukermedvirkning blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester. Det ble den 29. og 30. april gjennomført tilsyn med barneverntjenesten i Bodø som er vertskommune for den interkommunale barneverntjenesten Steigen kommune inngår i. Undersøkelsene, vurderingene og konklusjonene om barnevernet i Bodø omhandler dermed også barneverntjenestene for Steigen kommune.

Utkast til rapport ble sendt ut 10.07.2019. Steigen kommune har ikke kommet med kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget slik det er presentert i rapporten, og endelig rapport er derfor utarbeidet uten endringer.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

  • innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
  • legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
  • koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
  • tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
  • tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg ungdommer har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet. Dette gjelder ungdommer som har ettervern eller rett til ettervern fra barneverntjenesten for Bodø, Steigen, Værøy og Røst. På grunn av at det er få unge fra Steigen som har ettervern velger vi ikke å opplyse hvor mange av de vi har snakket med som eventuelt er hjemmehørende i Steigen.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rett til tiltak og tjenester Barnevernloven

Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a. om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav- kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlig tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på

individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Barneverntjenesten og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd.

I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut i fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2- 1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene.

Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Steigen kommune ligger i Nord-Salten, og har ca. 2 500 innbyggere, derav ca. 650 i aldersgruppen 0- 24 år. Kommunen har eget Nav-kontor som holder til i Leinesfjord. Fra september 2018 inngikk kommunen interkommunalt samarbeid med Bodø kommune om barnevern, og Bodø kommune er nå vertskommune for barneverntjenesten for kommunene Bodø, Steigen, Værøy og Røst. Fire ansatte i tjenesten har kontorsted i Steigen. Færre enn 5 unge over 18 år har eller har rett etterverntiltak fra barnevernet i Steigen i 2018 og 2019. Av disse er det flere som bor i andre kommuner.

Nav i Steigen er organisert direkte under rådmannen. Det er til sammen 10,3 stillinger i Nav Steigen, derav 7 kommunale stillinger. Av disse er 2 stillinger satt av til sosialtjenesten, de øvrige stillingene ivaretar flyktningetjenesten, rustjenesten samt en prosjektstilling.

Barneverntjenesten
Barneverntjenesten – se rapport fra tilsyn med Bodø kommune som er vertskommune for den interkommunale barneverntjenesten for Bodø, Steigen Værøy og Røst.

Nav
På grunn av lite saksomfang har tilsynet sett på arbeidet med unge generelt for å kunne si noe om kommunens praksis på tilsynstemaet.

Informasjon og kartlegging
Generell informasjon til den enkelte unge

En av de to som arbeider med sosiale tjenester i Nav gjennomfører første samtale med unge som henvender seg til Nav for første gang. Her får den unge informasjon om sosiale tjenester og om barnevernets ettervern, dersom det vurderes som aktuelt.

Kartlegging av situasjonen og behovet for tjenester
Alle unge som henvender seg får en første samtale og deretter samtaler ved behov. I den første samtalen kartlegges den unges situasjon og den enkeltes behov for tjenester søkes avdekket. Kontoret har ikke hatt henvendelser fra barnevernet for kontakt på vegne av ungdom.

Opplysning, råd og veiledning
Opplysning, råd og veiledning er en naturlig del av samtalene med den enkelte og tema som økonomisk rådgivning, fysisk- og psykisk helse, boligsosiale spørsmål og kontakt med andre instanser tas opp der det er aktuelt.

Økonomisk stønad med vilkår
Utmåling av stønad
Henvendelser som oppfattes som søknad, behandles som søknad og det er bevissthet på å forklare hvorfor det er behov for dokumentasjon av opplysninger. Dersom den unge ikke leverer etterspurt dokumentasjon, tar de ansatte kontakt med vedkommende.

I Nav Steigen er det enighet om at barn og unge skal få delta i minst to fritidsaktiviteter, dersom de ønsker det selv. Dette betyr at det i behandlingen av søknader blir tatt spesielt hensyn til denne type utgifter.

Vilkår om aktivitet
Det mest brukte vilkår for unge er å levere meldekort. De har så langt ikke brukt vilkår om arbeidsaktivitet, da de har kunnet tatt i bruk arbeidspraksistiltak, som de unge selv har ønsket å delta i.

Samarbeid og koordinering
Steigen kommune har utarbeidet samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og Nav, men denne er ikke fornyet etter at det ble inngått avtale om interkommunalt samarbeid på barnevernområdet. Lokal fagleder i barneverntjenesten deltar i tverrfaglig lederteam i kommunen der også Nav er representert.

I enkeltsaker tas det kontakt ved behov.

Styring
De to som arbeider med sosiale tjenester har god kompetanse på det barnevernfaglige området. De følger den enkelte tett, er tilgjengelig for samtaler og oppfølging, og delta på opplæring og i ansvarsgruppemøter. Kompetanseutvikling prioriteres også.

I kontoret legges det vekt på at alle skal kjenne til hverandres arbeidsoppgaver og det er lagt opp til at den enkelte medarbeider skal videreformidle kunnskaper/kompetanse som de har ervervet seg gjennom kursdeltakelse eller på annen måte.

Nav-leder sitter i rådmannens ledergruppe og deltar i tverrfaglig lederteam for de som har spesielt ansvar for kommunens barn og unge sammen med andre etatsledere og utvalgte fagledere. Denne gruppen møtes hver 3. uke, er styringsgruppe for ulike prosjekt og jobber godt med kompetansehevende tiltak, samordning og setter opp agende etter hva som til enhver tid er aktuelt og nødvendig.

Nav-leder har god oversikt over kontorets brukerportefølje og tjenesteproduksjon, gjennom kvartalsrapportering, fordi hun leser og signerer de fleste vedtakene og fordi hun blir tatt inn i diskusjonen rundt vanskelige saker. Kontoret har rutiner for gjennomgang av lister over unge brukere hver 2. uke for å fange opp eventuelle udekkede behov for kartlegging og oppfølging. De har også månedlige gjennomganger i oppfølgingsteam på statlig side, for å sikre at alle får nødvendig oppfølging.

Nav-leders beskrivelse av et stort fokus på at arbeidet med den enkelte unge skal være formålstjenlig og at de holder forebyggingsprinsippet høyt, stemmer overens med det som går fram av saksdokument og intervju.

Nav-leder forteller om tett samarbeid og kort vei til rådmannen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Rett til tjenester fra Nav
Fylkesmannen vurderer at Nav Steigen informerer om sine tjenester og foretar en helhetlig og forsvarlig kartlegging av den unges rett til tjenester etter sosialtjenesteloven. Vedtakene fra Nav Steigen bygger på en konkret og individuell vurdering av den unges behov for tjenester etter sosialtjenesteloven. Fylkesmannen vurderer at Nav Steigen gir opplysning, råd og veiledning etter en individuell vurdering og tilpasset den unges behov. Vi legger til grunn at Nav Steigen vurderer konkret i den enkelte sak om det er tungtveiende grunner til ikke å stille vilkår om aktivitet. Tilsynet viser at den unge får medvirke i hele søknadsprosessen og under videre oppfølging, og den unges synspunkter blir vektlagt.

Selv om saksomfanget er for lite til at vi har sett tilstrekkelig eksempler på Nav Steigens håndtering av saker om unge med rett til ettervern fra barnevernet, forutsetter Fylkesmannen at Steigen kommune vil sikre at unge som har eller har hatt ettervern fra barneverntjenesten, og som trenger det, får forsvarlig kommunale tjenester fra Nan. Vi vurderer at ungdommens rett til medvirkning blir ivaretatt

Samarbeid og koordinering
Saksomfanget knyttet til dette tilsynet er for begrenset til at tilsynet kan si noe om praksis. Nav Steigen har imidlertid god kunnskap om barnevernet. Det er etablert praksis for generelt samarbeid mellom Nav Steigen og barneverntjenesten, noe som er ivaretatt også etter at Steigen kommune inngikk samarbeid med Bodø kommune om barnevern. Fylkesmannen vurderer derfor at Steigen kommune vil ivaretar samarbeid og koordinering for unge ved behov.

Styring
Nav Steigen har tilstrekkelig kompetanse, herunder kompetanse om regelverk, unges særlige utfordringer samt om barnevernet og andre tjenesters ansvar, til å ivareta denne gruppen brukere på en forsvarlig måte.

Det vurderes at fordeling av oppgaver og ansvar i Nav Steigen er tydelig beskrevet. Kontoret har innarbeidede rutiner for å kontrollere at brukere følges opp. Leder har oversikt over saker og arbeidet som utføres.

Samlet vurderes det at Nav Steigen gjennom sin styring sikrer forsvarlig kartlegging, individuell vurdering, brukermedvirkning samt samarbeid med barneverntjenesten ved behov for gruppen unge tjenestemottakere.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet

Med hilsen

Merete Troli (e.f.)
avdelingsdirektør

Randi Gundersen
underdirektør

 

Kopi til:

NAV Steigen Postboks 54 8281 LEINESFJORD
Barneverntjenesten i Bodø postb. 903 8001 Bodø

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 06.03.2019.

Det ble i forkant av tilsynet gjennomført samtaler med til sammen 3 ungdommer som har eller har rett til ettervern fra den interkommunale barneverntjenesten for Bodø, Steigen Værøy og Røst.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Steigen, og innledet med et kort informasjonsmøte 02.05.2019. Oppsummerende møte, med gjennomgang av funn ble avholdt 08.05.2019.

Oppsummerende møte var felles for den interkommunale tjenesten for Bodø, Steigen, Værøy og Røst, Nav Bodø og Nav Steigen.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Nav Steigen Virksomhetsplan 2019
  • Årsmelding for Nav Steigen 2018
  • Oversikt over ansatte Nav Steigen med fordeling av arbeids- og ansvarsområder
  • Oversikt over rutiner, møtestruktur og samarbeidsmøter

Det ble valgt 5 mapper etter følgende kriterier:

  • Stønadsmottakere under 25 år

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Til sammen 3 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet med Bodø og Steigen. På

grunn av få aktuelle saker i Steigen finner vi det ikke hensiktsmessig å opplyse hvor mange av disse som eventuelt er hjemmehørende i Steigen.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Hildegunn Estensen, Fylkesmannen i Nordland, revisor
  • seniorrådgiver, Espen Erichsen Øverland, Fylkesmannen i Nordland, revisor
  • seniorrådgiver, Lise Tymi, Fylkesmannen i Nordland