Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Sortland kommune og besøkte i den forbindelse Vesterålen barnevern og Nav Sortland fra 03.06.2019 til 05.06.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav med vekt på brukermedvirkning blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Foreløpig rapport ble sendt ut den 19.07.2019. Sortland kommune har ikke gitt kommentarer eller kommet med innsigelser til faktagrunnlaget i rapporten. Endelig rapport er dermed utarbeidet uten endringer.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Sortland kommune sørger ikke alltid for at unge som har ettervern fra Vesterålen barnevern får forsvarlig oppfølging og evaluering av sine tiltak. Det sikres dermed ikke at det vurderes om hjelpen er tjenlig eller om den unge har behov for andre tiltak.
    Dette er brudd på: Barnevernloven §§ 1-3, 1-4 og 4-5
  • Sortland kommune sørger ikke for at unge som takker nei til ettervern fra Vesterålen barnevern i tilstrekkelig grad kjenner til at de kan ombestemme seg.
    Dette er brudd på: Barnevernloven §§ 1-3 og 1-4.
  • Sortland kommune sørger ikke alltid for at Vesterålen barnevern bidrar til at det opprettes samarbeid med Nav når unge med ettervern samtidig har behov for bistand fra Nav.
    Dette er brudd på: Barnevernloven § 3-2.

  • Sortland kommune ved Nav Sortland sørger ikke, gjennom sin styring, for at unge som oppsøker Nav-kontoret blir helhetlig og forsvarlig kartlagt og at kartleggingen dokumenteres.
    Dette er brudd på: sosialtjenesteloven § 43 jf. § 4, og forskrift for internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.
  • Sortland kommune v/Nav Sortland sørger ikke, gjennom sin styring, for at unge som oppsøker Nav-kontoret mottar tjenesten opplysning, råd og veiledning. Det sikres heller ikke at økonomisk stønad innvilges etter individuelle vurderinger på bakgrunn av den unges behov. Det foretas ikke individuelle vurderinger ved valg av aktivitet når det stilles vilkår om aktivitet, og den unge får ikke medvirke.
    Dette er brudd på: sosialtjenesteloven §§ 5, 17, 18, 19, 20a og forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Fylkesmannen ber Sortland kommune om å:

Utarbeide en plan for hvordan lovbruddene vil bli rettet. Planen skal minimum inneholde følgende elementer:

  • Beskrivelse av tiltak som vil bli eller er satt i verk for å rette på lovbruddene
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil gjennomgå at tiltakene fører til forventet endring
  • Opplysning om nå kommunen forventer at lovbruddene vil være  rettet.

Vi ber om at slik plan oversendes oss innen utgangen av oktober 2019.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

  • innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
  • legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
  • koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
  • tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
  • tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg ungdommer har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Barnevernloven og sosialtjenesteloven regulerer kravene til kommunens arbeid med ungdommene i dette tilsynet. I tillegg gjelder forvaltningsloven.

Fylkesmannens tilsynsansvar følger av barnevernloven § 2-3 b og sosialtjenesteloven § 10.

Rett til tiltak og tjenester
Barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a. om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav- kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlige tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på

individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Barneverntjenesten og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd.

I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut i fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2- 1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene.

Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Sortland er en bykommune og regionssenter i Vesterålen. Kommunen har ca 10 500 innbyggere, derav nesten 3300 i aldersgruppen 0-24 år. Kommunen er vertskommune for den interkommunale tjenesten Vesterålen barnevern der de øvrige samarbeidskommunene er Hadsel, Andøy, Bø, Lødingen og Øksnes. Folketallet i disse kommunen er til sammen nesten 22 000, slik at Vesterålen barnevern dekker en befolkning på vel 32 000 innbyggere. Barneverntjenesten er organisert under kommunalsjef for oppvekst i Sortland kommune. Tjenesten er organisert med tre team som har ansvaret for saksbehandling; to team for undersøkelser og hjelpetiltak, der det ene teamet også har ansvar for mottak, samt ett team for omsorg. Hvert av disse teamene har 7 – 8 kontaktpersoner samt en teamleder. I tillegg har tjenesten en tiltaksgruppe med 4,5 årsverk familieveiledere. Tjenesten har dessuten en stab bestående av leder, fagleder/nestleder, advokat og merkantilt ansatte. Vesterålen barnevern har betjent kontor i alle de seks kommunene som inngår i samarbeidet. Ved rapportering pr. 31.12.2018 hadde totalt 28 unge over 18 år, tiltak fra Vesterålen barnevern.

Nav Sortland er også organisert under kommunalsjef for oppvekst i kommunen. Nav kontoret er inndelt i 3 avdelinger: avdeling for bedriftsoppfølging, avdeling for individoppfølging og integreringsavdelingen. Kontoret har et eget ungdomsteam som er sammensatt av ansatte fra alle avdelingene.

Barnevern
Vesterålen barnevern har utarbeidet egen rutinebeskrivelse for ettervernarbeidet. Av rutinen framgår det at tjenesten, i god tid før ungdommen fyller 18 år, skal informere, involvere og samtale med den unge om muligheten til å opprettholde eksisterende tiltak eller erstatte dette med nye. Det er den enkelte kontaktperson som har ansvaret for å informere den unge om retten til ettervern. Ledelsen følger med på oppfølgingen i den enkelte saken gjennom regelmessige saksgjennomganger med den enkelte ansatte, i tillegg til ved saksmøter og andre drøftinger.

I forbindelse med tilsynet er det gjennomgått saksmapper for 20 unge som har ettervern eller rett til ettervern fra barneverntjenesten. For unge som har vært under omsorg og bodd i fosterhjem framkommer det at tiltak etter fylte 18 år er tema i oppfølgingsbesøkene i tiden før den unge fyller 18 år. Etterverntiltakene for disse ungdommene beskrives som langsiktige. For unge som har hjelpetiltak er ikke alltid tiltaksperioden regulert av når den unge fyller 18 år, men av naturlig forløp i saken. Muligheten for å videreføre tiltaket framkommer dermed i dialogen om oppfølging av tiltak. Etterverntiltakene for denne gruppen er ofte mer tidsavgrenset enn for ungdom som har vært under omsorg.

Ifølge rutinene skal det utarbeides en plan for framtidige tiltak for barn under omsorg. Arbeidet bør starte ved 16-17 årsalderen og forutsetter at barnet samtykker. Det foreligger plan for framtidige tiltak i 2 av de totalt 8 sakene som oppfyller kravet til slik plan (barn under omsorg og som samtykker til videre tiltak).

Vesterålen barnevern har nedfelt i sine rutiner at det skal være tiltaksplan for ettervernet i alle sakene og at det skal foretas evaluering hver 3. måned. Dokumentgjennomgangen viser at 8 av 18 saker mangler tiltaksplan i hele eller en betydelig del av perioden den unge har hatt ettervern. Tydelig evaluering mangler også i disse sakene. I flere av sakene der det er dokumentert evaluering var eneste dokumenterte kontakt mellom barneverntjenesten og den unge i forbindelse med evaluering. Dette gjelder både saker der barnet fortsatt bodde i fosterhjemmet og saker der den unge bodde på hybel og hadde vedtak om oppfølging eller råd og veiledning fra barneverntjenesten.

Mange av de unge som har bodd i fosterhjem før fylte 18 år fortsetter å bo i fosterhjemmet. Flere av disse fikk evaluert ettervernstiltaket to ganger pr år istedenfor fire. Dette er det anledning til når fosterhjemstiltaket er stabilt og fungerer godt for barnet, også for barn under 18 år. Denne variasjonen fremgår imidlertid ikke av rutinebeskrivelsen.

Andre tiltak som ofte benyttes er økonomisk hjelp til hybel og livsopphold kombinert med oppfølging fra kontaktperson i barnevernet. Det er også opplyst at barnevernet i flere tilfeller bidrar til at den unge kan gjennomføre 1 år på folkehøyskole. Målet for ettervernet er at det skal bidra til at ungdommen skal være i stand til å klare seg selv når tiltakene avsluttes. Det er opplyst at det de siste årene er blitt vanligere at Vesterålen barnevern tilbyr ettervern i en lengre periode, også etter at den unge er ferdig med videregående skole.

I rutinebeskrivelsen er det nedfelt vilkår for ettervern i barnevernet:

  • Ingen etterverntiltak bestående av bare økonomi
  • Ungdommen skal være rusfri – evt. ta imot behandling ifht rus
  • Skal ha en dagaktivitet i form av skole eller jobb – evt. delta i et samarbeid med Nav ifht dette
  • Definere eget behov /ønske for oppfølging. Skal stå i situasjonsbeskrivelsen i tiltaksplanen
  • Aktivt bidra i egen sak når det kommer til ønsker, behov og evaluering av tiltak

I samtaler med ansatte opplyses det at dette ikke er absolutte krav. Dette likevel veiledende for hva som skal til for å ha etterverntiltak fra barnevernet. Dersom den unge bare ønsker økonomiske tiltak skal han eller hun henvises til Nav.

Barnevernet vedtar ofte oppfølgingssamtaler som tiltak for å hjelpe den unge til å klare det å bo for seg selv, håndtere egen økonomi, komme i gang med skole eller arbeid eller holde seg rusfri. Denne veiledningen ivaretas av kontaktpersonen i barneverntjenesten. Tilsendte dokumentasjon i disse sakene viser imidlertid nokså sporadisk kontakt mellom den unge og kontaktpersonen.

Tjenesten har ingen praksis med å engasjere veiledere eller miljøarbeidere til å følge opp den unge som trenger denne type hjelp. Unntaket her er ungdom som bor i andre kommuner der det er mulig for barneverntjenesten å kjøpe denne typen tjenester.

Når det er besluttet å avslutte etterverntiltak eller at tiltak ikke videreføres etter fylte 18 år fatter Vesterålen barnevern vedtak om dette. I begrunnelsene for disse vedtakene kommer hensynet til barnets beste fram.

Den unges rett til å ombestemme seg og ta ny kontakt etter at tiltakene er avsluttet framgår ikke alltid i vedtakene, og det formidles heller ikke alltid skriftlig til den unge på annen måte. De ansatte gir imidlertid muntlig informasjon om dette i dialogen med den unge om opphør av tiltak. I rutinebeskrivelsen er dette omtalt slik: «Dersom ungdommen ved 18 årsdagen ikke ønsker ettervern, skal det opplyses om angrefristen, og at ungdommen har mulighet til å ta kontakt med barnevernet helt fram til 23 år». I saksgjennomganen er det eksempler på unge som har fått gjenopptatt tiltak etter at det har vært avsluttet. Unge vi har snakket med bekrefter at de har fått slik informasjon, men vi finner i liten grad at dette er gitt skriftlig til den unge.

I intervjuene framkommer det at de ansatte har ulik oppfatning av hva som er regelen om muligheten til å ombestemme seg, og at de dermed gir ulik informasjon. Enkelte mente at informasjon om angreretten ikke er relevant når ettervernet avsluttes med den begrunnelse at målsettingen er oppnådd eller når ettervernet avsluttes etter at den unge er fylt 20 år. Videre framkommer det både av intervjuer og vedtak at noen av de ansatte legger til grunn at det gjelder en angrefrist – dvs. at den unge må ta kontakt innen det er gått ett år for å kunne få gjenoppta tiltak fra barneverntjenesten.

Ledelsen og ansatte i Vesterålen barnevern er kjent med at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i rundskriv av 22.06.2011 ga føringer for at barneverntjenesten bør forsøke å få til en avtale om at det skal opprettholdes en viss kontakt når den unge takker nei til videre tiltak, og at barneverntjenesten bør ta ny kontakt ett år etter at den unge har takket nei til ettervern. I rutinen for ettervern er det beskrevet at kontaktperson i den enkelte sak må sørge for å ta slik kontakt. Vi har fått opplyst at tjenesten forsøker å finne løsninger for hvordan det skal sikres at dette blir gjort. Vi har imidlertid ikke funnet noen eksempler på at barneverntjenesten har inngått slike avtaler eller faktisk tatt kontakt med ungdom ett år etter avsluttet ettervern.

Styring i barneverntjenesten
Det er utarbeidet stillingsbeskrivelse/beskrivelse av rolle, ansvar og oppgaver for alle stillinger i Vesterålen barnevern. Det er utarbeidet organisasjonskart for tjenesten. Sortland kommune har en strategisk plan for kompetanse og rekruttering, og barneverntjenesten har foretatt en registrering av kompetansebehov i tjenesten for 2017 – 2018 med plan for hvordan oppnå nødvendig kompetanse i tjenesten. I tjenesten har hovedtyngden av ansatte utdannelse som barnevernspedagog eller sosionom. I tillegg er det noen vernepleiere, førskolelærer og jurist.

Vesterålen barnevern har over flere år samarbeidet med Forandringsfabrikken og vært med i deres fagutviklingsarbeid «Mitt Liv» for å utvikle tjenesten – særlig med vekt på medvirkning. I tillegg har tjenesten deltatt i fagutviklingsprogram som Kultursensitivt barnevern og Familie integrert terapi (FIT) m.m.

Vesterålen barnevern har en egen rutine for møtestruktur. Rutinen beskriver møter på ulike nivåer i tjenesten – både interne møter for å sikre kvalitet i oppfølging av den enkelte saken, men også møter på ledernivå for å ivareta forsvarlig drift i tjenesten. Oppfølging av nøkkeltall, klagesaker og avviksmeldinger inngår som fast agende i ulike møter.

Vesterålen barnevern jobber for å legge til rette for brukermedvirkning på individnivå. Det er nedfelt i rutiner at kontaktpersonen skal ha kontakt med barna i alle faser av barnevernsarbeidet. Maler er utarbeidet med egne felter for nedtegning av barnets synspunkter og vurderinger av disse. Det finnes egne sjekklister for ulike deler av det barnevernfaglige arbeidet i enkeltsaker og barnets rett til medvirkning inngår i disse sjekklistene. Det har tidligere (i 2014) vært gjennomført brukerundersøkelse i tjenesten. Videre er det opplyst at ved en fagdag har de hatt forelesning fra en ungdom som selv har hatt oppfølging fra Vesterålen barnevern. Ledelsen opplyser at tilbakemeldinger fra samarbeidsparter eller andre, herunder avgjørelser i klagesaker, benyttes i forbedringsarbeidet.

Sosiale tjenester i Nav
På grunn av få saker som kom inn under temaet for tilsynet har vi hatt fokus på ungdom generelt, uavhengig av om de har eller har hatt ettervern.

Informasjon og kartlegging
Nav Sortland har ingen fast rutine for hvordan unge som kommer til Nav kartlegges. Hvordan det kartlegges er opp til hver enkelt saksbehandler. Slik tilsynet har forstått det skal den unge fylle ut et egenvurderingsskjema, men det varierer om dette gjøres hjemme på egen hånd eller på kontoret sammen med veileder. Ettervern eller tidligere kontakt med barnevernet etterspørres ikke. I seks av ti saker finner tilsynet ingen dokumentasjon om at det er gitt informasjon om Navs tilbud/tjenester.

Vi ser i sakene, og fikk bekreftet gjennom intervju, at det i de fleste sakene gjøres vurderinger/vedtak etter Nav-loven § 14 a (Vurdering av bistandsbehov for å komme i, eller beholde, arbeid), på et tidlig tidspunkt i forløpet. Vi kan ikke se at disse gjøres på bakgrunn av en faktisk kartlegging og vårt inntrykk forsterkes av at det gjøres nye slike vurderinger senere og at de unge da ofte vurderes med annet behov.

Etter hva vi forstår har Nav Sortland tatt kontakt med ARK (Arbeidsrådgivningskontoret) for å få veiledning knyttet til kartlegging. Herunder få kartleggingsskjema til bruk i ungdomsteamet.

Opplysning, råd og veiledning
I åtte av ti journalmapper var det ingen dokumentasjon som tilsa at den unge hadde fått opplysning, råd og veiledning. I flere av disse var det klare indikasjoner på at vedkommende burde ha fått det. I to av de ti gjennomgåtte journalmappene fremgår det at det er gitt noe individuelt tilpasset opplysning, råd og veiledning. Begge tilfellene gjaldt vedtak etter § 17 på opprettelse av frivillig forvaltning av økonomi. Det fremgår ikke av journalnotater at det er gitt opplysning, råd og veiledning i større omfang enn hva som fremgår av vedtakene. Av intervjuene fremgår det at det gis noe opplysning, råd og veiledning som ikke nedtegnes, men at dette er en tjeneste som ikke prioriteres i konkurranse med andre gjøremål. Det er ulikt syn blant de ansatte på om dette er en oppgave etter sosialtjenesteloven. Dette gjelder også overfor dem som har annen inntekt som f.eks. AAP eller dagpenger, som også kan ha rett til tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sotjl.

Økonomisk stønad med vilkår
Søknader om økonomisk stønad behandles skriftlig. Dersom den unge ikke leverer etterspurt dokumentasjon gis det «avslag på behandling av søknaden», altså at søknaden ikke realitetsbehandles.

Ved utmåling av økonomisk stønad til unge personer som bor hos foreldrene bruker Nav Sortland ungdomssats på ca. kr 3 000 pr måned, som er politisk vedtatt i kommunen. Dette er gjennomgående i journalmappene og bekreftes i intervju med de ansatte. Ved vurdering av søknad om økonomisk stønad fra unge som er samboende eller bor alene brukes statlig veiledende norm for livsopphold som hovedregel. Det fremgår ikke informasjon som tilsier at utmålingen av stønad til livsopphold er gjort på bakgrunn av individuelle vurderinger. Tilsynet har imidlertid sett eksempel på at det innvilges økonomisk stønad til andre formål enn livsopphold på bakgrunn av en individuell vurdering i en sak hvor den unge mottok ettervern.

Ved innvilgelse av økonomisk stønad vurderes det om det foreligger forhold som tilsier at det ikke skal stilles vilkår om aktivitet. I journalmappene som har blitt gjennomgått fremkommer det ikke at den unge får medvirke vedrørende valg av aktivitet. Det fremgår heller ikke at det er gjort individuelle vurderinger knyttet til hva slags aktivitet som vil være formålstjenlig for den enkelte.

Styring og kompetanse
Nav Sortland har tre avdelinger under leder/nesteleder; bedriftsoppfølging, individoppfølging og integreringsavdeling. Kontoret er organisert med eget ungdomsteam som arbeider med de under 30 år og er sammensatt fra de forskjellige avdelingene. Det er også en Fagkoordinator ungdom. Denne har imidlertid ikke økonomi- eller personalansvar for ungdomsteamet, men er kun ansvarlig for oppdraget som er gitt. Herunder avklare ressursbruken på ungdomsteamet med de forskjellige avdelingslederne. Ungdomsteamet har en leder, men det fremgår ikke hva som ligger i dette. Tilsynet har imidlertid ikke kunnet identifisere hvem som har et overordnet ansvar for ungdomsteamet, herunder kontroll med arbeidet som blir gjort der.

I Nav Sortland er det laget plan for hvor ofte det skal være møter i de ulike avdelingene. Både interne og med eksterne samarbeidspartnere – eksempelvis barnevernet. Det er fagmøter en gang pr uke og ellers etter behov.

Nav Sortland hører til tjenesteområdet (TO) Vesterålen. Her er det ca. ti felles fagdager i året. Det er et eget sosialfaglig nettverk i TO med to møter i året hvor sosialfaglige problemstillinger og tema er på agendaen.

Ansatte som deltar på kurs/fagsamlinger blir ikke systematisk bedt om å dele denne kunnskapen i kontoret, selv om det i intervjuene fremgår at det er en intensjon om at dette skal gjøres.

Klagesaker fra Fylkesmannen brukes i fagmøtet for å dra lærdom av disse.

Samarbeid barnevern og Nav
I april 2019 ble det undertegnet samarbeidsavtale mellom Vesterålen barnevern og Nav Sortland. Avtalen bygger på Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav kontoret som er utarbeidet av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Også før avtalen ble undertegnet har det vært gjennomført samarbeidsmøter mellom Vesterålen barnevern og Nav Sortland.

Det ble opplyst at barneverntjenesten ofte jobber med det utgangspunkt at det er viktig «å unngå at den unge må søke hjelp hos Nav». I intervjuer beskrives det at samarbeid med Nav i enkeltsaker fungerer greit. Videre opplyses det at det er sjelden barneverntjenesten og Nav jobber samtidig i sakene over tid – barnevernet bistår gjerne den unge med å komme i kontakt med Nav når det er aktuelt å avslutte barneverntiltaket. Saker der den unge trenger arbeidstreningstiltak er nevnt som eksempel på saker tjenestene jobber samtidig med.

Gjennomgang av ettervernsaker viser at det i 6 av 18 saker er dokumentert noe samarbeid mellom barnevern og Nav. I 4 av de resterende sakene kom det fram opplysninger om at den unge hadde problem med økonomistyring eller strevde med å komme seg i aktivitet uten at det framkommer at barneverntjenesten har tatt initiativ til å bistå med at den unge får hjelp fra Nav.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Rett til tiltak og tjenester
Barnevern
Vesterålen barnevern sørger for at unge som mottar barneverntjenester i god tid før de fyller 18 år får informasjon om retten til videreføring av tiltak etter fylte 18 år. Tjenesten sørger også for å skaffe seg kunnskap om den unges ønsker og behov, gjennom samtaler med den unge og andre relevante samarbeidsparter. På bakgrunn av dette vedtas det videre tiltak når den unge fyller 18 år. Samlet vurderes det at Vesterålen barnevern sørger for at unge får informasjon og tilbud om individuelt tilpassede ettervernstiltak når de fyller 18 år.

I rutinene til Vesterålen barnevern framgår det at det skal utarbeides tidsavgrenset tiltaksplan og at denne skal evalueres hver tredje måned. Gjennomgang av saker viser at en relativt stor andel av sakene mangler slik plan, og dermed også regelmessig evaluering. Evaluering er viktig for å kunne følge med på hvordan det går med den unge, og endre tiltakene dersom det er nødvendig. Manglende tiltaksplan og manglende evaluering innebærer dermed at den unge ikke i tilstrekkelig grad, etter at tiltakene er iverksatt, får vurdering av det videre hjelpebehovet.

Tilsynet er avgrenset slik at vi ikke har sett nærmere på innholdet i etterverntiltaket. Samtidig er det ikke uten betydning i forhold til spørsmålet om kommunen sikrer at den unge får et forsvarlig ettervern. I gjennomgåtte vedtak, tiltaksplaner samt i intervjuer framkommer det at «oppfølging, råd og veiledning» er et vanlig benyttet tiltak, i tillegg til økonomisk støtte eller fosterhjem. Ved saksgjennomgang og intervjuer er det imidlertid vanskelig å forstå hva slik oppfølging - råd og veiledning - innebærer, utover evalueringssamtaler ca. hver tredje måned. Fylkesmannen vurderer at manglende beskrivelse av innholdet i råd og veiledningstiltakene, kombinert med kravet om at den unge skal være rusfri og i aktivitet (skole, jobbe el.), innebærer at kommunen ikke sikrer at retten til ettervern ivaretas på en forsvarlig måte. Det er for stor risiko for at det å klare overgangen til en selvstendig tilværelse i for stor grad blir overlatt til den unge dersom han eller hun ikke har oppfølging fra fosterforeldre.

Unge i overgangsfasen skal kunne prøve og feile, og rett til ettervern innebærer også en mulighet til å ombestemme seg dersom man først har takket nei til videre tiltak. For å ivareta dette må barneverntjenesten gi tilstrekkelig informasjon om dette ved avslutning av tiltak. Departementet har gitt føringer for at barneverntjenesten skal søke å få avtale med den unge om å holde kontakt en periode etter at tiltakene er avsluttet, og dessuten bør barneverntjenesten alltid ta kontakt når det er gått ett år fra tiltaket ble avsluttet. Vesterålen barnevern har ikke innarbeidet praksis der denne informasjonen gis skriftlig. Intervjuer og dokumentgjennomgangen viser også at ansatte har noe ulike forståelse for hva denne retten innebærer og at det dermed ikke alltid gis riktig informasjon til den unge. De unges rett til å ombestemme seg er dermed ikke tilstrekkelig sikret.

Barnevernets styring og ledelse
Vesterålen barnevern jobber systematisk med å sikre at barnevernets aktiviteter planlegges, utføres og vedlikeholdes i samsvar med kravene i barnevernloven. Oppgaver og ansvar er tydelig fordelt, og ledelsen og ansatte kan greit beskrive organisering og ansvarsforhold. Dette framkommer også i organisasjonskart og stillingsbeskrivelser. De ansatte har god kjennskap til lover og regler, og har nødvendig tilgang til oppdatert lovverk. Tjenesten har også tilsatt egen jurist/advokat som bistår med avklaring av mer kompliserte juridiske problemstillinger.

Kommunen har kartlagt kompetanse og kompetansebehov i Vesterålen barnevern. Kompetanseplanen inneholder også registrering av hvordan tjenesten skal sikre seg nødvendig kompetanse. Brukermedvirkning har over mange år hatt stort fokus i tjenesten. Det er utarbeidet rutiner for barnevernets arbeid, og tjenesten har en innarbeidet struktur for hvordan ledelsen følger opp arbeidet i sakene.

Likevel har ikke ledelsen greid å fange opp manglene som er avdekket i tilsynet. Vi merker oss at hovedtyngden av ettervernsaker tilhører omsorgsteamet. Arbeid med oppfølging av barn under omsorg plassert i fosterhjem er basert på andre metoder for oppfølging enn oppfølging av barn med hjelpetiltak, herunder ettervern. Dette kan ha betydning for hvordan kontaktpersonene og ledelsen jobber, men tilsynet har ikke undersøkt om det er en direkte sammenheng mellom manglene og teamtilhørigheten.

Manglende beskrivelse av innhold i oppfølgingssamtaler og råd og veiledningstiltak til denne gruppen er gjennomgående i de ulike nivåene i tjenesten. Ledelsen har et særlig ansvar for å sørge for at hjelpen som settes inn er riktig, og at tjenesten har forutsetting til å kunne iverksette de tiltakene som vedtas. Dette er ikke tilstrekkelig ivaretatt i Vesterålen barneverns ledelse.

Manglende ivaretakelse av den unges rett til å ombestemme seg etter at tiltak er avsluttet, synes å bero på manglende omforent forståelse av hva dette kravet innebærer. Barneverntjenestens rutinebeskrivelse sier at den unge kan ombestemme seg helt fram til 23 år, samtidig benyttes begrepet angrefrist. Det framkommer imidlertid ikke hvordan denne informasjonen skal gis til den unge. Informasjon formidles ikke skriftlig til ungdommene, noe som kan gjøre det vanskelig å avdekke at de ansatte har ulike forståelsen av kravet.

Sosiale tjenester i Nav
Unge som oppsøker Nav Sortland får ikke en helhetlig og forsvarlig kartlegging. Det er ingen gjennomgående struktur i hva som etterspørres av informasjon. Herunder kartlegges ikke sosiale forhold, helsemessige forhold, arbeidsmessige forhold eller tidligere eller nåværende kontakt med barnevernet. Dette kan bidra til at den unge ikke får hjelpen han/hun har behov for. At den første kartleggingen ikke er god nok underbygges også ved at innsatsbehov ofte endres i § 14- vurderingene (Vurdering av bistandsbehov for å komme i, eller beholde, arbeid), som utføres tidlig etter den unges første kontakt med Nav Sortland. Kartleggingen som gjøres dokumenteres ikke godt nok da den i liten grad er skriftlig.

Nav Sortland sikrer ikke at unge som oppsøker Nav-kontoret får tjenesten opplysning, råd, og veiledning etter sotjl. § 17. I sju av ti saker finner tilsynet ingen dokumentasjon på at tjenesten er gitt. Intervjuene med de ansatte bekrefter at dette ikke er en tjeneste som prioriteres.

Unge som søker om økonomisk stønad får ikke vurdert sitt stønadsbehov konkret og individuelt da det brukes standardiserte satser ved utmålingen av stønad. Både for unge som bor hos foreldrene og unge som bor alene eller er samboende. I alle saker hvor den unge bor hjemme er det brukt en livsoppholdssats på ca. kr 3 000 pr måned uten at det foreligger noen vurdering av om dette er tilstrekkelig for et forsvarlig livsopphold i den enkelte sak.

Unge som får innvilget stønad får vurdert konkret og individuelt om det foreligger tungtveiende grunner til at det ikke skal stilles vilkår om aktivitet. Når det stilles vilkår om aktivitet knyttet til ytelsen fremgår det ikke at aktiviteten for den enkelte er valgt på bakgrunn av en individuell vurdering av hva som vil være formålstjenlig. Det fremgår ikke av vedtak og eventuelle journalnotater om den unge har fått medvirke ved valg av aktivitet.

Etter tilsynets vurdering er det ikke klart for alle i tjenesten hvor ansvaret ligger for å ha oversikt over tjenesten og hvordan arbeidet utføres. Herunder at det i arbeidet ses hen til lov m/rundskriv og til å styre etter lovens formål. Det sikres ikke at tjenestene blir utført på en planmessig måte, men er for eksempel vedrørende kartlegging og opplysning, råd og veiledning overlatt til den enkelte ansatte. Kompetansen på Nav Sortland er varierende når det gjelder tjenesten opplysning, råd og veiledning og mangelfull på behovet for dokumentasjon av; kartlegging, informasjon som gis, hvilke vurderinger som ligger til grunn for valg av ytelse, råd og veiledning og

brukermedvirkning. På plussiden er Nav Sortland organisert med ungdomsteam som skal fokusere på arbeidet med unge brukere og det er en funksjon med ungdomskoordinator. Samarbeidsavtalen med barnevernet bidrar til kunnskap om hverandres tjenester og legger til rette for samarbeid på individnivå.

Samarbeid
Sortland kommune har lagt til rette for samarbeid mellom barnevern og Nav gjennom at det er inngått samarbeidsavtale mellom tjenestene. Avtalen er nylig inngått og tjenestene har derfor liten erfaring med om avtalen bidrar til at samarbeidet ivaretas. Dokumentasjonen viser også at det er gjennomført noen samarbeidsmøter mellom Nav og Vesterålen barnevern i 2017 og 2018. Videre er det beskrevet samarbeid i enkeltsaker der de ansatte opplyser at det er naturlig å kontakte den andre tjenesten ved behov.

Det er imidlertid relativt få saker der barnevernet og Nav jobber samtidig i sakene. Ofte er samarbeidet knyttet til overføring av saker fra barnevernet og Nav. Den nylig inngåtte samarbeidsavtalen legger opp til at det også kan være aktuelt. Vår vurdering er imidlertid at dette pr. i dag ikke er en godt nok innarbeidet praksis, flere av sakene vi gjennomgikk beskrev unge med vansker knyttet til økonomistyring eller aktivitet/skole/jobb uten at samarbeid med Nav ble tatt opp.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Sortland kommune sørger ikke alltid for at unge som har ettervern fra Vesterålen barnevern får forsvarlig oppfølging og evaluering av sine tiltak. Det sikres dermed ikke at det vurderes om hjelpen er tjenlig eller om den unge har behov for andre tiltak.
    Dette er brudd på: Barnevernloven §§ 1-3, 1-4 og 4-5
  • Sortland kommune sørger ikke for at unge som takker nei til ettervern fra Vesterålen barnevern i tilstrekkelig grad kjenner til at de kan ombestemme seg.
    Dette er brudd på: Barnevernloven §§ 1-3 og 1-4.
  • Sortland kommune sørger ikke alltid for at Vesterålen barnevern bidrar til at det opprettes samarbeid med Nav når unge med ettervern samtidig har behov for bistand fra Nav.
    Dette er brudd på: Barnevernloven § 3-2.

  • Sortland kommune ved Nav Sortland sørger ikke, gjennom sin styring, for at unge som oppsøker Nav-kontoret blir helhetlig og forsvarlig kartlagt og at kartleggingen dokumenteres.
    Dette er brudd på: sosialtjenesteloven § 43 jf. § 4, og forskrift for internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.
  • Sortland kommune v/Nav Sortland sørger ikke, gjennom sin styring, for at unge som oppsøker Nav-kontoret mottar tjenesten opplysning, råd og veiledning. Det sikres heller ikke at økonomisk stønad innvilges etter individuelle vurderinger på bakgrunn av den unges behov. Det foretas ikke individuelle vurderinger ved valg av aktivitet når det stilles vilkår om aktivitet, og den unge får ikke medvirke.
    Dette er brudd på: sosialtjenesteloven §§ 5, 17, 18, 19, 20a og forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Fylkesmannen ber Sortland kommune om å:

Utarbeide en plan for hvordan lovbruddene vil bli rettet. Planen skal minimum inneholde følgende elementer:

  • Beskrivelse av tiltak som vil bli eller er satt i verk for å rette på lovbruddene
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil gjennomgå at tiltakene fører til forventet endring
  • Opplysning om nå kommunen forventer at lovbruddene vil være rettet.

Vi ber om at slik plan oversendes oss innen utgangen av oktober 2019.

Med hilsen

Merete Troli (e.f.)
avdelingsdirektør

Randi Gundersen
underdirektør

 

Kopi til:
Vesterålen Barnevern Postboks 338 8401 SORTLAND
Hadsel kommune Rådhusgata 5 8450 Stokmarknes

Lødingen kommune Postboks 83 8411
Lødingen
Øksnes kommune Storgata 27 8430 MYRE
Bø kommune Rådhuset 8475 Straumsjøen
NAV Sortland Postboks 203 8401 SORTLAND
Andøy kommune Postboks 187 8483 ANDENES

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 12.03.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Vesterålen barnevern og Nav Sortland, og innledet med et kort informasjonsmøte 03.06.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 19.06.2019.

Foreløpig rapport ble sendt ut 19.07.2019, med frist for tilbakemelding om faktainnholdet innen 31.08.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart for Vesterålen barnevern
  • Stillingsbeskrivelser for merkantile, kontaktpersoner/barnevernkonsulenter, familieveiledere, advokat, teamleder og fagleder i Vesterålen barnevern
  • Kompetanseplan for Sortland kommune
  • Kompetanseplan for Vesterålen barnevern 2017 – 2018, med oppsummering av hvilke kompetansestyrkende tiltak som er gjennomført
  • Årsmelding for Vesterålen barnevern
  • Oversikt over intern møtestruktur Vesterålen barnevern
  • Rutine for ettervern
  • Notat om brukermedvirkning på individ og systemnivå, Vesterålen barnevern
  • Rapport vedr. samhandlingsmodell på system og individnivå i tverrfaglig arbeid i alle Vesterålen kommunene, inkludert modell for deltakelse for Vesterålen barneverns ansatte i ulike møter.
  • Kopi av møtereferat i Fellesfaglig forum Hadsel
  • Kopi av møtereferat i FORBUS Sortland
  • Samarbeidsavtale mellom Nav Sortland og Vesterålen barnevern
  • Kopi av møtereferater fra samarbeidsmøter mellom Nav Sortland og Vesterålen barnevern
  • Evalueringsrapport fra Telemarksforskning fra februar
  • Oversikt over møtestruktur Nav Sortland
  • Organisasjonskart Nav Sortland
  • Stillingsbeskrivelser Nav Sortland

Det ble valgt 20 mapper fra barneverntjenesten etter følgende kriterier:

  • Unge som mottar ettervern eller unge over 18 som fikk avsluttet tiltak fra barnevernet i 2018

Det ble valgt 10 mapper fra Nav etter følgende kriterier:

  • Tjenestemottakere under 25 år

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

4 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Hildegunn Estensen, Fylkesmannen i Nordland, revisor
  • seniorrådgiver, Espen Erichsen Øverland, Fylkesmannen i Nordland, revisor
  • seniorrådgiver, Gunhild Westergaard, Fylkesmannen i Nordland, revisor
  • seniorrådgiver, Lise Tymi, Fylkesmannen i Nordland, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk