Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Askim kommunes tjenester i NAV- kontoret. Tilsynsbesøket ble gjennomført 22. til 24. november 2014. Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen om Askim kommune gjennom NAV- kontoret sikret at:

  • informasjon om tjenestene blir gitt
  • søknader blir forsvarlig kartlagt,
  • relevante opplysninger og dokumentasjon blir innhentet
  • begrunnelsen for beslutningene er individuelle
  • det blir gitt informasjon om klageadgangen
  • klagene blir behandlet så snart de er tilrettelagt
  • saken blir oversendt Fylkesmannen når klager ikke får medhold, eller bare delvis medhold i sin klage.

Det ble avdekket to avvik under tilsynet:

Askim kommune sikrer ikke at tjenesten råd og veiledning tilbys og ytes slik sosialtjenesteloven § 17 krever.
Askim kommune sikrer ikke at barns individuelle behov kartlegges tilstrekkelig når forsørgere søker om økonomisk stønad

Dato: 14.12.2016

Nina Westby Evensen
revisjonsleder

Dag Marcussen Olsen
revisor

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Askim i perioden 24.6.2016 – 24.11.2016. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år.

Fylkesmannen i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester§ 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Askim kommune har nær 16000 innbyggere og har en tilflytting på mellom 100 og 200 personer per år. Kommunen har vedtatt å slå seg sammen med Hobøl kommune, og har startet forberedelsene.

NAV Askim er organisert i tre avdelinger; front/ mottak, oppfølging og markedsavdeling. NAV – kontoret er lokalisert i rådhuset i sentrum av Askim. Sosiale tjenester ytes i alle avdelingene. Økonomisk rådgivning gis fra NAV- kontoret og fra boligkontoret på tilsynstidspunktet. NAV- kontoret gir enklere råd og veiledning, mens boligkontoret gir rådgivning der sakene er mer komplekse. Det er vedtatt at funksjonen på boligkontoret skal flyttes til NAV – kontoret fra 1.1.2017.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.6.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Telefonintervju
10 brukere ble intervjuet

Åpningsmøte ble avholdt 22.11.2016

Intervjuer
9 ansatte og ledere ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved NAV kontorets mottak.

Sluttmøte ble avholdt 24.11.2016.

Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om Askim kommune sikrer forsvarlig behandling av søknader om, og behandling av klager på sosiale tjenester. Tilsynet omfattet ikke midlertidig bolig, kvalifiseringsprogram og individuell plan. Tjenestene som var omfattet av tilsynet var råd og veiledning, herunder økonomisk rådgivning og økonomisk stønad, sosialtjenesteloven §§17, 18 og 19.

Under tilsynet undersøkte vi om kommunen gjennom NAV- kontoret sikrer at:

  • søknader blir forsvarlig kartlagt
  • relevante opplysninger og dokumentasjon blir innhentet
  • begrunnelsen for beslutningene er individuelle
  • det blir gitt informasjon om klageadgangen
  • klagene blir behandlet så snart de er tilrettelagt
  • saken blir oversendt Fylkesmannen når klager ikke får medhold, eller bare delvis medhold i sin klage.

For å vurdere dette har vi sett på:

  • Organisering, styring og ledelse
  • Fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
  • Kompetanse og opplæringstiltak
  • Styringstiltak for å tilrettelegge for god praksis, om uheldig praksis identifiseres og korrigeres, og om det er iverksatt tiltak for å forebygge svikt på området
  • Ledelsens oppfølging av om etablerte rutiner følges, om de er hensiktsmessige og tilstrekkelige for å sikre forsvarlig behandling av søknader og klager, og om det foretas en systematisk overvåkning av om internkontrollen er tilstrekkelig for å sikre at kravene i sosialtjenesteloven overholdes.

Funn

Avvik 1:

Askim kommune sikrer ikke at tjenesten råd og veiledning tilbys og ytes slik sosialtjenesteloven § 17 krever.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester § 4 forsvarlighetskravet, § 17 råd og veiledning, § 5 om internkontroll og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

  • Tjenesten råd og veiledning (§ 17) er ikke tydelig definert, og det informeres ikke systematisk om at det kan søkes om tjenesten.
  • Søknadsskjema finnes til gjeldsrådgivning (økonomisk rådgivning av et visst omfang), men ikke for andre råd og veiledningstjenester.
  • Tildelingen av råd og veiledningstjenesten kontrolleres ikke på samme måte som økonomisk stønad, det foreligger ikke rutiner om journalføring eller rutiner for vedtak for tjenesten.
  • Når det gis råd og veiledning, fattes det i svært liten grad vedtak etter sosialtjenesteloven. Ledelsen har avdekket dette, men det er foreløpig ikke iverksatt tiltak, utover planlagt opplæring, for å rette forholdet.
  • NAV- kontoret styrer ikke tilgangen på omfattende økonomisk rådgivning, eller har informasjon om innholdet i og resultatet av tjenesten for den enkelte.
  • Oppholdskommunens ansvar ivaretas ikke fullt ut når det gjelder gjeldsrådgivning.
  • Feil/avvik i behandlingen av råd/veiledning, meldes til veileder direkte eller i fagmøte. Avvikene skrives ikke ned eller oppsummeres til bruk i forbedringsarbeidet.
  • Det mangler en systematisk risiko og sårbarhetsvurdering av råd og veiledningstjenesten, § 17.
  • Gjennomgang av internkontrollen for å undersøke om rutiner følges, behovet for endring av rutiner ivaretas, at erfaringer fra ansatte og brukere benyttes for å forbedre tjenestene m.v.

Kommentar:
Alle som oppholder seg i kommunen har rett på råd og veiledning. Det gjelder også de som er folkeregistret andre steder, eller har ulovlig opphold i Norge. Kommunen må gi informasjon om råd og veiledningstjenesten til innbyggerne. Tjenesten skal tilbys systematisk og individuelt, til de som henvender seg til kommunen, og der det er aktuelt. Kommunen skal også vurdere om det er særlige grupper som kan ha behov for tjenesten, og tilby tjenesten til dem, også uten at de på eget tiltak har tatt kontakt med NAV- kontoret eller kommunen. Det skal fattes vedtak om tjenesten, også der tjenesten ytes av andre på vegne av NAV- kontoret som økonomisk rådgiver, sosialfaglig veileder i videregående skole og andre.

Avvik 2:

Askim kommune sikrer ikke at barns individuelle behov kartlegges tilstrekkelig når forsørgere søker om økonomisk stønad

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester i NAV § 18 stønad til livsopphold, § 19 stønad i særlige tilfeller og § 4 forsvarlighetskravet, forvaltningsloven § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt og internkontrollforskriften § 4 og § 5.

Avviket bygger på følgende:

  • Rutine om vurdering av barns behov benyttes ikke systematisk i vedtakene. I 9 av 12 vedtak fremkommer det ikke individuell vurdering av barnas behov.
  • Dokumentasjon av kartlegging er ikke systematisk, blant annet mangler journalnotat i 11 av 12 saker hvor barn er berørt.  
  • Feil/avvik i behandlingen av økonomisk stønad, meldes til veileder direkte eller i fagmøte. Avvikene skrives ikke ned eller oppsummeres til bruk i forbedringsarbeidet.
  • Det mangler en systematisk risiko og sårbarhetsvurdering av økonomisk stønad §§ 18 og 19.
  • Gjennomgang av internkontrollen for å undersøke om rutiner følges, behovet for endring av rutiner ivaretas, at erfaringer fra ansatte og brukere benyttes for å forbedre tjenestene m.v.

Kommentar:
Det må innhentes relevante opplysninger i alle saker. Hvilke opplysninger som er nødvendige, må alltid vurderes i forhold til brukeres situasjon, og hva det søkes om. Opplysninger som kan være relevante, er opplysninger om familie, helse, sosiale forhold, inntekter og utgifter, eiendeler og gjeld. Opplysningene skal så langt som mulig innhentes i samråd med bruker. Gjelder søknaden flere voksne og barn, skal alle medlemmer i husstanden kartlegges. Barns behov skal tillegges særlig vekt, og NAV- kontoret må undersøke om barns behov er ivaretatt, også der foreldrene ikke fremmer behovet.

Videre må det vurderes om opplysningene må dokumenteres.

Når kartleggingen er gjennomført, skal det foretas en konkret og individuell vurdering i hver sak ut fra brukeres situasjon på søknadstidspunktet. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes sammen med tjenestemottaker. Alle vedtak skal begrunnes.

Internkontrollen krever at ledelsen må sørge for systematiske tiltak som sørger for at det innhentes riktige opplysninger og dokumentasjon i sakene, og at vurderingene baserer seg på kartleggingen, og er individuelt vurdert.

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Flere av brukerne ved NAV- kontoret er i vanskelige livssituasjoner, og det kan føre til vanskeligheter med å fremme sin sak og ivareta sine rettigheter. Manglende kartlegging av behovet ved søknad om sosiale tjenester kan for den enkelte og dennes familie ha alvorlige konsekvenser. For å nå lovens formål om å bedre levekårene for vanskeligstilte, og bidra til sosial og økonomisk trygghet, må hjelpen som gis, være ut fra søker/familiens behov.

For å hindre at avgjørelser som tas, er basert på manglende opplysninger eller feil vurdering, må tjenestene planlegges og styres. Styringen må være egnet til å påse at tjenestene er kjent for innbyggerne, at de tildeles og ytes forsvarlig.

Det betyr blant annet at ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. Administrasjonssjefen har jevnlige møter med NAV- leder og det rapporteres skriftlig tertialvis. Samlet status over avvik fra rutiner og feil i tjenestene rapporteres ikke systematisk.

Ved NAV Askim er det godt kjent hvem som har myndighet til å fatte vedtak om økonomisk stønad, og hvem som har ansvar for å bistå ved søknad og klage. NAV- kontoret hadde avdekket at det ikke ble fattet vedtak om råd og veiledning Det var på tilsynstidspunktet ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak til at dette avviket var rettet. Etter vår vurdering er det ikke tydelig hvem som har ansvar for å initiere endringer i rutiner, oppsummere tilbakemeldinger og avvik på området vi har undersøkt.

Søknadene om økonomisk stønad som vi har sett, er godt fylt ut, og de ansatte opplyser at de har fokusert på å tilby bistand med utfylling, samt påse at søknadene er riktig fylt ut.

Tilgangen på samtaler og muligheter for tilrettelegging av samtaler fremstår som god, og det fremkommer av intervju og i saksdokumenter at brukerne medvirker, blant annet til valg av samtalested.

For at tjenestene som ytes skal være forsvarlige, må vedtakene som fattes være korrekte. Kontoret må inneha nødvendig kompetanse og kapasitet. Internkontrollen må jevnlig gjennomgås for å se om kartlegging, vurdering og klagebehandling gjennomføres i tråd med reglene i sosialtjenesteloven.

Det er i 2016 gitt opplæring til alle ansatte i NAV- kontoret om sosiale tjenester. Det bidrar til at kunnskapen om sosialtjenesteloven er til stede, og gjør at veiledere som i hovedsak arbeider med oppfølging i tilknytning til de statlige ytelsene også gir informasjon om muligheten til å søke økonomisk stønad.

NAV-kontoret har en møtestruktur og rutiner som gir rom for diskusjon i enkeltsaker og det gis tilbakemeldinger til veiledere. Standardtekster og rutiner kan endres som følge av tema i møtene.

NAV- kontoret har oversikt over saksbehandlingstid av søknader og klager. Fagansvarlige, avdelingsledere og NAV- leder er kjent med saksbehandlingstider og restanser. Dette følges det med på jevnlig. Kontoret har ikke lang behandlingstid, og vurderer behandlingstiden utfra sakens art.

Når det gjelder råd og veiledningstjenesten, har NAV- kontoret som nevnt identifisert avviket om at de ikke fatter vedtak på tjenesten. Denne tjenesten fremstår ikke som definert. Det fremkommer ikke hva det kan ytes råd og veiledning om, og hva innbyggerne skal gjøre for å søke om tjenesten, hva som skal journalføres eller fattes vedtak om. Det er planlagt en opplæringsdag for de ansatte, men det er ikke utarbeidet rutiner på området eller iverksatt andre tiltak for å sikre at praksis endres.

Når det gjelder vurdering av barns individuelle behov, har NAV- kontoret en rutine, men rutinen er ikke implementert. Vi kan se spor av individuelle vurderinger, særlig knyttet til behov for barnehage, skolefritidsordning og fritidsaktiviteter. Det er likevel mangler i kartleggingen av andre behov, og i dokumentasjon av kartleggingen og bevisstheten knyttet til en individuell vurdering av hvert enkelt barn.

Det er vår vurdering at NAV- kontoret ikke tilstrekkelig styrer praksis for å unngå feil ved tildeling av råd og veiledningstjenesten og utmåling av stønad til barnefamilier. Risikoen for feil i saksbehandlingen er ikke systematisk kartlagt. Tilbakemeldinger fra ansatte og brukere var ikke oppsummert for å brukes systematisk for å endre rutiner, vurdere om det er grunnlag for nye skriftlige rutiner, eller vurdere om eksisterende rutiner følges. Samtidig fremgår det av samtalene vi hadde med brukere at de i all hovedsak var svært fornøyde med de kommunale tjenestene de hadde mottatt.

Mangler i styringen av praksis og manglende systematisk gjennomgang av styringssystemene (internkontrollen) fører til en uakseptabel stor risiko for at tjenestene som gis, ikke er individuelt tilpasset ut fra brukerens behov for råd og veiledning.  

Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
  • Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften) Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)
  • Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Rundskriv Lov om sosiale tjenester i NAV Hovednummer 35

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Virksomhetsplan 2016
  • Organisasjonskart NAV- Askim
  • Liste over ansatte som har arbeidsoppgaver hvor sos.tj. er aktuell
  • Delegasjon fagansvarlige og oppdatert delegasjon fra 1.12.16
  • Rutiner for behandling av søknader om livsopphold, om klagebehandling, om elektronisk arkivering og vurdering av barns behov, kartleggingsskjema, krav til dokumentasjon.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 25 saker + journal utover saken for 6 familier
  • 3 ekstra journaler for de tre siste sakene
  • Rutiner for gjeldsrådgivning, foreløpig rapport for gjeldsrådgivning 2016, rapport for perioden 2010 – 2015, søknad om gjeldsrådgivning, kartleggingsskjema gjeldsrådgivning, vedtak og brev med standard tekst til bruk i gjeldsrådgivningen

Dokumentasjon som ble oversendt etter tilsynsbesøket:

  • Tertialrapport for NAV per august 2016

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anne Eilen Temte, revisor
Dag Marcussen Olsen, revisor
Nina Westby Evensen, revisjonsleder