Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Hammerfest kommunes arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler 2019

Tidsrom for tilsynsbesøket:

07.10.2019 – 08.10.2019

Fylkesmannen i Troms og Finnmark

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark har gjennomført tilsyn med Hammerfest kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 07.10.2019 til 08.10.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsynet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og elevers helse- og trivsel og forebygger sykdom og skade. Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Hammerfest kommune fører ikke regelmessig tilsyn med helsevern i barnehager og skoler på grunnlag av risikovurderinger.

    Dette er brudd på:
    Lov om folkehelsearbeid §§ 9 og 30, og Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25.

Fylkesmannen ber Hammerfest kommune om å utarbeide en plan for hvordan lovbruddet skal rettes. Planen må inneholde en beskrivelse av tiltak for å rette lovbruddet og opplysninger om når kommunen forventer at lovbruddet vil være rettet. Videre må planen inneholde en beskrivelse av hvordan ledelsen skal følge med på, og kontrollere at tiltakene fører til forventet endring. Planen bes oversendt innen 15.01.2020.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima.

Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold.

Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt.

Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

  • klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
  • oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
  • at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
  • at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurder om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannen omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn

Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn

I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med.

Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn

Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I dette kapitlet gjør vi rede for hvordan Hammerfest kommune sitt tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler er organisert og fungerer:

I. Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Det fremgår av rådmannens delegasjonsreglement vedtatt 08.05.2017 at kommuneoverlegen har det overordnede ansvaret for kommunens folkehelsearbeid, miljørettet helsevern, og samhandling og saksbehandling i enkeltsaker. I stillingsbeskrivelse for kommuneoverlegen fremgår det at kommuneoverlegen er ansvarlig for miljørettet helsevern.

I dokumentet «Retningslinjer for miljørettet helsevern» fra 2016 og saksfremlegg til kommunestyret (saksnummer 2018/1095) fremgår det at den organisatoriske plasseringen av miljørettet helsevern blant annet er valgt av hensyn til uavhengighet og likebehandling.

Kommuneoverlegen er organisert i stabsfunksjon hos rådmannen. Funksjonen som kommuneoverlege ivaretas av to personer i tilsammen 150% stilling. Bemanningen har i perioder vært lavere som følge av fravær. I saksfremlegg 2018/1095-1, om opprettelse av ny 100% stilling innen miljørettet helsevern, begrunnes ønske om opprettelse av ny stilling med mangelfull tilsynskompetanse og kapasitet til å føre tilsyn. Stillingen ble ikke opprettet etter budsjettbehandlingen i desember 2018.

II. Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Kommunen, ved blant annet helsesykepleier, kommuneoverlege og rådgiver for skole og oppvekst, gjennomførte i perioden 2008 – 2011 tilsyn med alle barnehager og skoler.

I forbindelse med Fylkesmannens tilsyn har kommunen utarbeidet oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler. Det foreligger ikke dokumentasjon på at kommunen har hatt oppdatert oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler, eller deres godkjenningsstatus, i perioden fra 2011 og frem til Fylkesmannens varsel om tilsyn ble sendt til kommunen den 17.06.2019.

Det foreligger ikke dokumentasjon som viser hvem som skal utarbeide og oppdatere oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler, eller hvordan kommunen følger med på at arbeidet gjennomføres som forutsatt.

III. Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole

Det fremgår i intervju at opplysninger fra elever, foreldre og ansatte om risikoforhold i barnehager og skoler blir formidlet til ledelsen ved hver enkelt enhet. Ledelsen ved skoler og barnehager bringer opplysninger videre til aktuelle instanser i kommunen, for eksempel Byggdrift- og vedlikehold.

Opplysninger om risikoforhold i skoler og barnehager blir ikke systematisk videreformidlet til tilsynsorganet. Tilsynsorganet etterspør heller ikke opplysninger om risikoforhold i skoler eller barnehager.

IV. Risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler

Kommunen utarbeidet i 2016 «Retningslinjer for miljørettet helsevern». I dokumentet er kommunale barnehager og skoler klassifisert med lav risiko for helseskade/miljøskade, og med behov for tilsyn hvert 4 år (B4). Det foreligger ikke dokumentasjon på at det er gjort konkrete risikovurderinger for hver enkelt barnehage/skole.

I «Retningslinjer for miljørettet helsevern» fremgår det at det skal gjennomføres tilsyn med kommunale og private barnehager og grunnskoler hvert fjerde år. Kommunen har ikke gjennomført risikobaserte eller regelmessige tilsyn med barnehager og skoler etter 2011.

Kommunen har etter 2011 gjennomført to tilsyn for godkjenning av barnehager.

V. Systematisk oppfølging av tilsyn

Ved gjennomføring av tilsyn med skoler og barnehager i perioden 2008 – 2011 påpekte tilsynsorganet i kommunen avvik ved flere av virksomhetene. Det ble samtidig gitt frister for å lukke avvikene. Kommunen har også godkjent virksomheter etter forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager, med forbehold om at enkelte mangler utbedres. Det foreligger referat fra møte den 23.02.2011 om oppfølging av påpekte avvik i tre barnehager/skoler. Utover dette foreligger det ikke dokumentasjon på oppfølging av tilsynene, eller om avvik og mangler er blitt fulgt opp.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

I. Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Kommunen har en klar fordeling av myndighet og oppgaver når det gjelder tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager. Den organisatoriske plasseringen av tilsynsorganet bidrar til å ivareta hensynet til uavhengighet, likebehandling og kompetanse.

II. Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler, men ikke deres godkjenningsstatus.

III. Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole, og risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler

Ettersom tilsynsorganet ikke systematisk får opplysninger om risikoforhold i skoler og barnehager, og de heller ikke etterspør slike opplysninger, har tilsynsorganet ikke tilstrekkelig oversikt over risikoforhold i den enkelte barnehage og skole.

Utover to tilsyn for godkjenning av skoler/barnehager, har kommunen ikke gjennomført regelmessige, eller risikobaserte tilsyn med skoler og barnehager etter 2011.

Kommunens ledelse har ikke fulgt opp den manglende gjennomføringen av tilsynene.

Svikten i den planmessige tilsynsvirksomheten kan føre til at barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Dette kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse og trivsel.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Hammerfest kommune gjennomfører ikke risikobaserte eller regelmessige tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

    Dette er brudd på:
    Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25 og lov om folkehelsearbeid §§ 9 og 30.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen ber Hammerfest kommune om å utarbeide en plan for hvordan lovbruddet skal rettes. Planen må inneholde en beskrivelse av tiltak for å rette lovbruddet og opplysninger om når kommunen forventer at lovbruddet vil være rettet. Videre må planen inneholde en beskrivelse av hvordan ledelsen skal følge med på, og kontrollere at tiltakene fører til forventet endring. Planen bes oversendt innen 15.01.2020.

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f.)
fylkeslege/ helse- og sosialdirektør

Lena Nordås
revisjonsleder

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

Statens helsetilsyn, Postboks 231 Skøyen, 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 17.06.2019.

Samtale med brukerrepresentanter (FAU- leder og foreldrerepresentant i barnehage) 07.10.2019

Tilsynsbesøket ble gjennomført i Hammerfest kommune, og innledet med et informasjonsmøte 07.10.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt på Skype 11.10.2018.

De fleste dokumentene var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Noen få dokumenter ble gjennomgått i forbindelse med tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Rådmannens delegasjonsreglement, vedtatt 08.05.2017
  • Ansvarsområder «folkehelse og MHV», mars 2013
  • Folkehelseplan 2017-2020, Hammerfest kommune
  • Møtereferat ang avvik etter tilsyn på skolene i Hammerfest, datert 23.02.2011
  • Organisasjonskart, Hammerfest kommune per august 2018
  • Oversikt FAU- representanter, elevrådsledere og foreldrerepresentanter og enhetsledere
  • Oversikt godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres tilsynsstatus
  • Oversikt over personell knyttet til MHV (notat)
  • Retningslinjer for miljørettet helsevern i Hammerfest kommune 2016
  • Rutiner for å informere ledelsen hvis tilsyn ikke blir forsvarlig ivaretatt (notat)
  • Saksfremlegg 2018/1095-1 om opprettelse av en stilling i miljørettet helsevern
  • Stillingsbeskrivelse kommuneoverlege (udatert)
  • Tilsynsrutiner, seksjon for miljørettet helsevern, datert 17.04.2013
  • 33 tilsynsrapporter fra 2008 – 2017
  • Informasjon om miljørettet helsevern på kommunens hjemmeside

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra Fylkesmannen i Troms og Finnmark:

  • seniorrådgiver, Lena Nordås, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Angel Shalini Arulanandam, revisor
  • fylkeslege, Bjørn Øygard, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk etter tilsynsrapporter

Søk