Helsetilsynet

Fylkesmannen i Troms og Finnmark har gjennomført tilsyn med Harstad kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 23.10.2019 til 25.10.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsynet med miljørettet helsevern i barnehager og skoler blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og elevers helse- og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet.

Kommunen har tilstrekkelig internkontroll for å sikre at fastsatte krav i folkehelseloven blir ivaretatt og har dokumentert særskilt hvordan tilsynsvirksomheten etter § 9 i folkehelseloven skal ivaretas.

Tilsynet med Harstad kommune er med dette avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima.

Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold.

Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt.

Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

  • klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
  • oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
  • at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
  • at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannen omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn

Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn

I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med.

Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I dette kapitlet gjør vi rede for hvordan Harstad kommune sitt tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler er organisert og fungerer.

I. Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse

Det fremgår av kommunens «Delegeringsreglement for perioden 2015-2019» at avgjørelsesmyndighet etter folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern delegeres til kommuneoverlege/medisinskfaglig rådgiver.

Det fremkommer også i «Tjenestebeskrivelse for miljørettet helsevern», vedtatt av kommunestyret 19.12.2016, at kommuneoverlegen er delegert myndighet innen miljørettet helsevern og at Avdeling for folkehelse er kommuneoverlegens organ i slike saker. Ifølge tjenestebeskrivelsen skal Avdeling for folkehelse, Miljørettet helsevern, føre tilsyn med skoler og barnehager, samt godkjenne disse.

Avdeling for folkehelse er underlagt Enhet for helse og mestring, med kommuneoverlegen som leder for enheten. Avdelingen har tre ansatte, og det er avdelingsleder og avdelingsingeniør som gjennomfører tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler. Enhet for helse og mestring er underlagt kommunalsjef for helse og omsorg.

Fordeling av myndighet og oppgaver fremgår også av kommunens prosedyre «Planlagt tilsyn med IK-pliktige virksomheter», gjeldende fra 25.06.2019.

Det er ikke fremlagt skriftlig dokumentasjon på vurderinger knyttet til tilsynsorganets uavhengighet til tilsynsobjektene. Det fremkommer imidlertid av intervju at organisatorisk plassering av tilsynsorganet legger til rette for et uavhengig tilsyn. Tilsynsorgan og tilsynsobjekt er organisert i hver sine administrative linjer.

Det fremgår gjennom intervju og dokumentgjennomgang at tilsynsorganet har nødvendig faglig og forvaltningsmessig kompetanse til å utføre tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

II. Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Mottatt dokumentasjon viser at tilsynsorganet i kommunen har skriftlig oversikt over godkjenningspliktige barnehager i skoler, samt status for godkjenning.

Gjennom intervju fremkommer det at det er tilsynsorganet som har ansvar for å utarbeide og oppdatere oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler.

III. Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole. Risikobasert regelmessig tilsyn
Av kommunens overordnede tilsynsplan, i prosedyren «Planlagt tilsyn med IK-pliktige virksomheter», fremgår det at det skal utføres tilsyn i barnehager og skoler annet hvert år. Planen gir en oversikt over virksomhetstyper det skal føres tilsyn med, hvilke tilsynsklasser virksomhetene er plassert i og hvor ofte det skal føres tilsyn med disse, jf. dokument «Plassering av virksomheter i tilsynsklasser – vurdering av risiko». Mottatt dokumentasjon og intervju viser at denne planen følges. Det fremkommer også i intervju at tilsynsorganet i noen tilfeller gjennomfører hyppigere tilsyn enn planen tilsier. Disse tilsynene gjennomføres på grunnlag av informasjon om risikoforhold i den enkelte skole og barnehage.

Av intervju fremgår det at kommunens tilsynsorgan etterspør informasjon om risikoforhold/avvik ved virksomhetene under sine tilsynsbesøk. Tilsynsorganet er, ifølge intervju, lett tilgjengelig for dialog om forhold som gjelder miljørettet helsevern.

IV. Systematisk oppfølging av tilsyn
Tilsynsorganet har en skriftlig prosedyre for planlagt tilsyn: «Planlagt tilsyn med IK-pliktige virksomheter». Hensikten med prosedyren er å sikre at tilsynsorganet fører et systematisk, enhetlig og planlagt tilsyn med virksomheter som etter folkehelseloven kapittel 3 plikter å føre internkontroll, blant annet barnehager og skoler. Det fremgår videre av prosedyren at ledelsen skal varsles dersom tilsyn ikke gjennomføres og følges opp som forutsatt. Gjennomføring av tilsyn med miljørettet helsevern omtales i kommunens årsrapport.

Det er ikke framlagt en samlet oversikt over ikke-avsluttede tilsyn. Tilsynsorganet kan imidlertid, ifølge intervju, selv finne opplysninger om ikke-avsluttede tilsyn gjennom dokumenter i en perm.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

I. Klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
Harstad kommune har en klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern. Kommunens tilsynsorgan er uavhengig av virksomhetene som det føres tilsyn med. Tilsynsorganet har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta tilsynsoppgavene.

II. Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler, og deres godkjenningsstatus.

III. Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole, og risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler
Kommunen gjennomfører regelmessige tilsyn i barnehager og skoler basert på en generell risikovurdering. Spesielle risikoforhold i den enkelte barnehage og skole medfører i noen tilfeller hyppigere tilsyn enn annet hvert år.

IV. Systematisk oppfølging av tilsyn
Oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte, med klar ansvars- og oppgavefordeling.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet.

Kommunen har tilstrekkelig internkontroll for å sikre at fastsatte krav i folkehelseloven blir ivaretatt og har dokumentert særskilt hvordan tilsynsvirksomheten etter § 9 i folkehelseloven skal ivaretas.

Tilsynet med Harstad kommune er avsluttet.

Med hilsen

Anne Grethe Olsen (e.f.)
fylkeslege/ helse- og sosialdirektør

Lena Nordås
revisjonsleder

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
Harstad kommune v/avdeling Folkehelse Postboks 1000 9479 HARSTAD
Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 17.06.2019.

Samtale med FAU-medlem og foreldrerepresentant i barnehage ble gjennomført 24.10.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført i Harstad kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 23.10.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 25.10.2019.

De fleste dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart
  • Delegeringsreglement for 2015 - 2019
  • Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer Harstad 2016
  • Oversikt over personell tilknyttet miljørettet helsevern
  • Tjenestebeskrivelse for miljørettet helsevern
  • Oversikt godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus
  • Plan for gjennomføring av tilsyn 2019 og oversikt over gjennomførte tilsyn
  • Plassering av virksomheter i tilsynsklasser – vurdering av risiko
  • Tilsynsrapport 1 hvor det ikke ble påpekt lovbrudd
  • Tilsynsrapport 2 hvor det ikke ble påpekt lovbrudd
  • Tilsynsrapport 3 hvor det ikke ble påpekt lovbrudd
  • Tilsynsrapport 1 med avvik
  • Tilsynsrapport 2 med avvik
  • Tilsynsrapport 3 med avvik
  • Tilsynsrapport 4 med avvik
  • Tilsynsrapport 5 med avvik
  • Purring på tilbakemelding på tilsynsrapport 3
  • Tilbakemelding om tiltak – tilsynsrapport 2
  • Prosedyre for planlagt tilsyn med IK-pliktige virksomheter
  • Avviksprosedyre for Harstad kommune
  • Kopi av meldte avvik barnehager
  • Kopi av meldte avvik skoler
  • Oversikt over brukerrepresentanter
  • Organisasjonskart bygg og eiendom

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Lena Nordås, revisjonsleder
  • rådgiver, Vegard Strand Dahle, revisor
  • fylkeslege, Bjørn Øygard, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk