Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Porsanger kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 12.06.19 til 13.06.19. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tjenester til ungdom som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten, blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester. I vår undersøkelse hadde vi fokus på kommunens ivaretakelse av brukermedvirkning, samarbeid og koordinering av tjenestene. Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Porsanger kommune sikrer ikke at alle ungdommer som kan ha rett til ettervern, får ettervern. Dette fordi det ikke sikres at ungdom som takker nei blir kontaktet på nytt med tilbud om ettervern.
    Dette er brudd på: Barnevernloven § 1-3

Tilsynsmyndigheten ber Porsanger kommune om å utarbeide en plan for hvordan lovbruddet skal rettes. Planen må inneholde beskrivelse av tiltak for å rette lovbruddet og opplysninger om når kommunen forventer at lovbruddet vil være rettet. Videre må planen inneholde beskrivelse av hvordan ledelsen skal følge med på, og kontrollere at tiltakene fører til forventet endring. Planen må oversendes oss innen 18.12.19.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

I dette tilsynet har Fylkesmannen undersøkt og vurdert om Porsanger kommune sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige tjenester fra NAV, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering. Tilsynet har vært rettet mot ungdom som har eller har hatt tjenester fra barnevernet og som har eller kan ha behov for sosiale tjenester fra NAV. Tilsynet har vært avgrenset til å gjelde unge til og med fylte 24 år.

Overgangen fra ung til voksen er en viktig periode og svikt i hjelpetilbudet kan få store konsekvenser for den det gjelder. I barneverntjenesten handler det om sluttfasen i kontakten, mens det i NAV handler om startfasen. I barneverntjenesten har vi ført tilsyn med tilbud om ettervern fra fylte 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. Ved NAV- kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasene med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og behov for tjenester. Vi har undersøkt om kommunen legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner. Videre er det undersøkt om kommunen koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter og om kommunen tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet. Ved alle nevnte temaene har vi undersøkt om kommunen tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt.

Ungdommens meninger og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten. Dette gjelder både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Fylkesmannen fikk en oversikt over aktuelle ungdommer, og har snakket med dem som etter vår henvendelse takket ja til samtale med tilsynsmyndigheten.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste etter barnevernloven § 2-3 b og sosiale tjenester i Nav etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor en oversikt over kravene som er lagt til grunn for tilsynet.

Det er lov om barneverntjenester (bvl.) og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sostjl.) som regulerer kravene til kommunens arbeid med tiltak som ettervern og sosiale tjenester i Nav, som er aktuelle for unge som har eller har hatt barneverntiltak.

Forsvarlige tjenester:
Både bvl. og sostjl. slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at:

  • Kommunen skal sørge for at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven er forsvarlige bvl. § 1-4.
  • Kommunen er ansvarlig for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. sotjl. § 4

Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven. Normene er et utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går.

Rett til tiltak og tjenester etter barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn som er under 18 år, etter bvl. § 1-3 første ledd. Det er bvl. § 1-3 andre ledd som regulerer barneverntjenestens adgang til å videreføre tiltak etter barnevernloven også etter at barnet har fylt 18 år. Ifølge bestemmelsen kan tiltak som er iverksatt før barnet har fylt 18 år, opprettholdes eller erstattes av andre tiltak etter barnevernloven inntil barnet har fylt 23 år. Det er dette som betegnes som ettervern eller ettervernstiltak. Barnevernloven § 1-5 slår fast at barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltak er oppfylt.

Tiltak etter fylte 18 år skal gis etter en skjønnsmessig, individuell og konkret vurdering av ungdommens behov og situasjon. Ved vurderingen skal det legges avgjørende vekt på hva som er barnets beste jf. bvl. § 4-1, Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen art. 3 jf. menneskerettighetsloven § 3. Barnets beste har betydning både for spørsmålet om det skal settes inn tiltak og hvilket tiltak som skal velges. Videre følger det av bvl. § 4-1 at det i vurderingen av barnets beste skal legges vekt på å gi stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Hva som er barnets beste må også sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og dennes mening, jf. bvl. § 1-6.

Rett til tiltak og tjenester etter sosialtjenesteloven
Sosialtjenesteloven kapittel 4 regulerer de individuelle tjenestene etter loven. Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17. Etter denne bestemmelsen plikter kommunen å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Kan kommunen ikke selv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det. Tjenesten opplysning, råd og veiledning skal tilpasses den enkeltes behov for veiledning og baseres på aktiv involvering og deltakelse, jf. rundskrivet til loven punkt 4.17.1. Hjelp til selvhjelp er et grunnleggende prinsipp for tjenesten. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, utdanning, arbeid, bolig, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Retten til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Det er de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, som har krav på økonomisk stønad etter denne bestemmelsen. Bestemmelsen slår videre fast at stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen og at departementet kan gi veiledende retningslinjer om stønadsnivået. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving hvor det skal tas hensyn til den unges helhetlige situasjon og personlige forhold, konkrete inntekter og inntektsmuligheter og utgifter som er nødvendige for den enkelte. Såkalte ungdomssatser eller andre satser for livsopphold kan ikke gis sjablongmessig til alle unge utfra alder. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Selv om kravene i § 18 ikke er oppfylt, kan kommunen i særlige tilfeller yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon, jf. § 19 Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20 a. Nav- kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger, jf. rundskrivet til loven punkt 4.20a.2.1.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Krav til skriftlighet og kravet til enkeltvedtak

Barneverntjenesten og NAV-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenesten har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll. Forvaltningsloven (fvl.) har regler om at muntlige opplysninger av betydning for saken skal nedtegnes, jf. fvl. § 11 d. Videre forutsetter fvl. §§ 17 og 18 indirekte et krav om skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og dokumenter.

Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. bvl. § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endring og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sotjl. § 41 andre ledd. I barnevernloven § 1-3 er det videre presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut fra hensynet til barnets beste.

Kommunens plikt til å samarbeide
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i NAV er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer, jf. bvl. § 3-2, samt sotjl. §§ 13 og 17. Plikten til å samarbeide gjelder både på individnivå og på systemnivå. Imidlertid er det ikke hjemmel for Fylkesmannen til å føre tilsyn etter sotjl. § 13, dvs at sosialtjenesten i NAV sin plikt til å samarbeid på systemnivå, ikke er undersøkt i dette tilsynet.

Styring og ledelse
Kravet til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunen skal styre og lede (ha internkontroll) for å sikre at den utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Dette følger av bvl. § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester og sotjl. § 5, jf. forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV § 4 Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge, planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktiviteten. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Porsanger kommune har ca. 4000 innbyggere pr. juni 2019. Porsanger kommune meldte seg inn i forvaltningsområdet for samisk språk i 1992. Dette betyr at alle har rett til å bli betjent på samisk når de henvender seg til offentlige etater i forvaltningsområdet for samisk språk. I 2003 ble Porsanger den første offisielle trespråklige kommunen i Norge, norsk, samisk og kvensk.

Porsanger kommune sin øverste administrative leder er rådmann. Kommunen har fem sektorledere. I kommunens årsmelding for 2018 fremgår et organisasjonskart som viser kommunes organisering, men NAV-leders plass fremkommer ikke. Rådmann har opplyst at NAV-leder er direkte underlagt rådmann. Kommunen har gjort en utredning om NAV-leder skal underlegges helse- og omsorgssjef, uten at det er foretatt en endelig beslutning. Det fremgikk av intervju at NAV-leder opplevde å ha rapporteringsansvar til helse- og omsorgssjef, uten at dette var klart for helse- og omsorgssjefen.

Barnevernleder sin nærmeste overordnet er administrativ leder, som igjen er underlagt sektorleder for helse- og omsorgssektoren. Barnevernleder opplyste å ha rapporteringsansvar til helse- og omsorgssjefen. Rådmann opplyste at barnevernleder i enkelte tilfeller må rapportere direkte til rådmann, men at det da klareres i styringslinjen. Det ble sagt av flere under intervju at ledelsesstrukturen i kommunen kan oppleves som uryddig og er under vurdering. Det er uklart for Fylkesmannen hvem barnevernleder rapporterer til i forhold til lovpålagte oppgaver etter barnevernloven.

NAV kontoret har totalt 11 stillinger, inklusive NAV-leder, hvorav 5 er kommunale stillinger. Flere av de ansatte jobber med både kommunale og statlige ytelser. NAV kontoret har ukentlige kontormøter der informasjonsflyt og opplæring er agendaen for møtene. Det gjennomføres også ukentlige saksbehandlingsmøter der sosialhjelps søknader drøftes før avgjørelser tas. Møtene fungerer også som intern opplæring. Alle vedtak godkjennes av NAV-leder eller stedfortreder for NAV-leder.

Barneverntjenesten har 4 faste stillinger, inklusive barnevernleder. Tjenesten har i tidsrommet 21.01.19 – 30.06.19 hatt et engasjement i 100 % stilling. Tjenesten har også en fast 50 % merkantil stilling. Barneverntjenesten har ukentlige barnevernmøter der alle saksbehandlere møter. Disse møtene brukes til å drøfte saker. Annen hver uke er det fagoppfølgingsmøte mellom barnevernleder og den enkelte saksbehandler. Det er opplyst i intervju at disse møtene fungerer som en oppføling og kontroll fra barnevernleder i enkeltsaker. Det gjennomføres også månedlige fagmøter der agendaen kan være generelle problemstillinger eller bestemte temaer.

I 2018 tok barneverntjenesten i Porsanger kommune imot tilbud om 2-årig veiledning fra et veiledningsteam nedsatt av Bufdir. Kommunens øverste ledelse representert ved rådmann og administrativ leder har sammen med barneverntjenesten også deltatt i noen veiledningsmøter.

Avvikssystem og risikovurdering
Kommunen har ikke elektronisk internkontrollsystem/avvikssystem. Dersom en ansatt melder om praksis som ikke er i tråd med regelverk og/eller rutiner knyttet til det enkelte fagområde, meldes dette muntlig til nærmeste overordnede både i barneverntjenesten og på NAV området.

Barneverntjenesten har et avviksskjema som finnes i rutineperm på kontoret hos den enkelte. Det ble opplyst ved intervju at rutinepermen er lite i bruk. På NAV området finnes ingen spesifikke rutiner for å melde avvik.

Samarbeid og koordinering av tjenester
På tilsynstidspunktet forelå det ingen samarbeids-/samhandlingsavtale mellom NAV Porsanger og barneverntjenesten i Porsanger. Det forelå heller ingen rutiner for når og hvordan samarbeid mellom NAV og barnevern skal foregå. Det fremgår av intervju og i saksgjennomgangen at det er samarbeid og kontakt i enkeltsaker. Begge tjenestene opplyste at de er kjent med at ungdom kan ha rettigheter etter både barnevernloven og sosialtjenesteloven. Det fremgår av intervju at NAV ansatte ikke spør ungdom om de har hatt kontakt med barneverntjenesten med mindre dette kommer naturlig opp i samtalene.

Ved intervju ble det opplyst at det ikke hadde vært konfliktsaker mellom barneverntjenesten og NAV som var løftet til overordnet nivå for avklaring. Ansatte i barneverntjenesten opplyste at ved uenighet er det ofte barneverntjenesten som tar ansvaret i saken.

Det er ansatt en koordinator i kommunen som har ansvar for å utarbeide individuell plan. NAV tar ikke initiativ til slike planer, men det ble opplyst i intervju at NAV har deltatt i ansvarsgruppe tilknyttet slike planer. Barneverntjenesten kan melde inn behov for individuell plan. I vedtak om ettervern, samt ved intervju, fremgår det at barneverntjenesten påtar seg ansvar for koordinering av hjelpetiltak for ungdom. NAV har ingen sjekklister eller felles praksis som sikrer samarbeid og at tjenester og tiltak koordineres. På barnevernområdet fant vi i fire av ti saker at ungdommen hadde mottatt tjenester både fra NAV og barneverntjenesten. I to av sakene var det dokumentert samarbeid, og i de andre to sakene var det dokumentert kontakt. På NAV området fant vi i tre av ti saker at ungdommen hadde mottatt tjenester både fra NAV og barneverntjenesten. I to av sakene fremkommer det at det hadde vært kontakt med barneverntjenesten, i den tredje saken var det ikke dokumentert noe kontakt.

Samtykke og brukermedvirkning
Det framgår av intervju at det ikke foreligger skriftlig samtykkeskjema for samarbeid mellom barnevern og NAV i noen av tjenestene. Ved dokumentinnsyn i barneverntjenesten fremgår det at ungdom har undertegnet tiltaksplaner der de samtykker til samarbeid med andre. Dette gjaldt i fem av ti saker. Det fremgår også av dokumentinnsyn at ungdom deltar på samarbeidsmøter som angår dem. Det er opplyst i intervju at ungdom blir spurt om deres ønsker, og at en blir enig med dem om ettervernstiltaket. Det fremgår i liten grad av vedtakene hvordan ungdoms synspunkter er vurdert og vektlagt. Muntlige ønsker om spesielle tiltak blir ikke alltid svart ut skriftlige. Barneverntjenesten har tatt i bruk Familieråd som metode som i sin helhet bygger på brukermedvirkning.

Ved intervju fremgår det at på NAV området kan samtykke innhentes muntlig uten at det nedtegnes. Underskrift på enkeltsøknader oppfattes av NAV som adgang til informasjonsdeling og mulighet for samarbeid. I rutinen «Informasjon til bruker som søker om økonomisk sosialhjelp», fremgår det at samtale med bruker skal gjennomføres slik at NAV veileder og bruker sammen skal se på hjelpebehovet.

Barneverntjenesten
Informasjon og forberedelse av ettervern
Det fremgår av intervju at barneverntjenesten starter å snakke med ungdom om ettervern fra 16/17 år og da gjerne i forbindelse med oppfølgingsbesøk i fosterhjem. Dette dokumenteres i referat eller journalnotat. Barneverntjenesten har en rutine for ettervern, den er ikke kjent blant alle og brukes ikke aktivt av de ansatte i tjenesten. Det foreligger heller ingen sjekkliste om hvilken informasjon ungdom skal få om ettervern. Det fremgår av intervju at i forkant av et møte med ungdom drøftes det på kontoret hvilken informasjon som skal gis til den enkelte.

Utredning og behov for ettervern
Det fremgår av intervju at det gjøres en utredning av ungdommens situasjon og behov for ettervern sammen med ungdommen. Det brukes ingen sjekklister i forbindelse med utredningen av ettervern, og det kartlegges ikke spesielt om ungdom har samisk bakgrunn. Det fremgår av intervju at barneverntjenesten blir enig med ungdom om hva slags ettervern som skal iverksettes. Det fattes vedtak om ettervernstiltak og det opplyses om klageadgang.

Evaluering og avslutning av ettervernstiltak
Alle ungdommene som hadde ettervernstiltak hadde også tiltaksplaner. Det fremgår av saksgjennomgangen at ikke alle vedtakene alltid var evaluert i henhold til tiltaksplanen. Det fremgår også av intervju at alle ansatte opplyste at det var størst fare for svikt etter at vedtak om ettervern var fattet, altså i oppfølgingen av tiltaket. Alle var kjent med at ettervernstiltak skal avsluttes med vedtak og at det skal opplyses om klageadgang. Ved saksgjennomgangen fant vi også vedtak som var påklaget.

Oppfølging av ungdom som takker nei til ettervern
Det fremgår av intervju at ungdom som takker nei til ettervern, informeres om adgangen til å ombestemme seg. Barneverntjenesten har i sin rutine at ungdom bør kontaktes innen ett år etter siste kontakt, og at egen brevmal i Familia skal brukes. Brevmalen er ikke utarbeidet. Det fremkom av intervju at ungdom ikke alltid kontaktes og at dette ikke kontrolleres.

NAV-kontoret – sosiale tjenester
Informasjon og kartlegging
Det fremgår av intervju at NAV-kontoret alltid tilbyr ungdom samtale ved førstegangskontakt og senere ved nye søknader eller ved behov. NAV kontoret har en rutine for økonomisk sosialhjelp;

«Informasjon til bruker som søker om økonomisk sosialhjelp», der fremgår det at det kan være nødvendig å foreta en helhetsvurdering av søkers økonomiske, sosiale og helsemessige situasjon. Det foreligger ingen sjekkliste knyttet til hvordan en kartlegging av ungdoms situasjon skal foregå. Det fremgår av intervju at noen ansatte vet hva som bør kartlegges i den enkelte sak, og to NAV- veiledere opplyste at de benyttet et «hjul» som en form for sjekkliste. Det ble opplyst i intervju at verktøy for kartlegging som finnes i den statlige delen av NAV for arbeidsrettet oppfølging, ikke benyttes.

De ansatte opplyser i intervju eksempler på type informasjon og veiledning om NAV som kan gis til ungdom i samtaler. Innholdet i samtalene framkommer i liten grad av vedtak eller journal. Det etterspørres ikke systematisk om ungdom har eller har hatt kontakt med barneverntjenesten eller om ungdom har samisk bakgrunn. Tjenesten har en ansatt som er samisktalende og bruker tolk ved behov. Det fremgår av intervju at ungdommene blir spurt om individuelle behov og at det gjøres individuelle vurderinger av hva som kartlegges.

Opplysning, råd og veiledning
Det fremgår i intervju av ansatte ved NAV-kontoret at noen informerer om sosialtjenesteloven § 17, og at innholdet i tjenesten skal avhenge av den enkeltes behov. Det foreligger ingen rutiner eller felles praksis knyttet til informasjon om tjenestene opplysning, råd og veiledning og hva denne kan inneholde. Det fremgår i intervju at det gis informasjonen om økonomisk rådgivning. Det opplyses også at noen ungdommer følges opp med hjemmebesøk og boveiledning. I enkeltsaker ser vi spor av at NAV-kontoret samarbeider med andre tjenesteytere i kommunen som rus/psykiatritjeneste, oppfølgingstjenesten og kriminalomsorgen. Dette samarbeidet er lite dokumentert, og samarbeidsmøter er ikke referatført. Det finnes ingen tydelig praksis knyttet til å gi opplysning, råd og veiledning om retten til tiltak fra barneverntjenesten eller om at samarbeid med barneverntjenesten kan være aktuelt for ungdom der dette er naturlig.

Økonomisk stønad med vilkår
Det fremgår av opplysninger gitt i intervju at søknader om økonomisk sosialhjelp blir behandlet. Det ble opplyst i intervju at det skal gjøres konkrete og individuelle vurderinger ved søknad om økonomisk sosialhjelp. Det fremgår av vedtakene i de tre sakene hvor ungdom har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten, at økonomisk sosialhjelp gis i henhold til veiledende satser, og det opplyses om klageadgang. I intervju ble det opplyst at NAV-kontoret har uklare rutiner ved journalføring og fordeling av hastesaker. De individuelle vurderingene som knyttes til stønadens størrelse eller og omfang er ikke alltid dokumentert i vedtak eller journal. Det fremgår av en journal at ungdommen kan ha behov utover disse fastsatte satsene, men dette vurderes ikke i det påfølgende vedtak. I ett vedtak fremgår det at søknad fra ungdom med ettervern er behandlet og vurdert individuelt.

Det fremgår av intervju at alle blir opplyst om aktivitetsplikten, og at unntak fra aktivitetsplikten gjøres etter konkrete vurderinger. Dette beskrives ikke i journal eller vedtak i en av de tre felles sakene. Hvis ungdom blir vurdert til ikke å kunne klare å oppfylle aktivitetsplikten, så jobbes det med å få til motivasjon og mestring. Det ble opplyst at det er vanskelig å finne aktivitetstiltak for ungdom. I ett vedtak var det opplyst om aktivitetsplikt, uten at det var satt vilkår om aktivitetsplikt for den enkelte. Det framkommer i vedtak at vilkår om aktivitetsplikt for personer under 30 år, etter sosialtjenestelovens § 20 a, er en del av kontorets brukeroppfølging. I en sak ser vi at aktivitetsplikten er informert om og satt som vilkår, uten at hjemmelen i § 20 a og formålet med vilkåret framkommer.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Styring og ledelse
Fylkesmannen vurderer at kommunens organisering er uklar og at det er uklarhet i organisasjonen i forhold til hvem både NAV leder og barnevernleder skal rapportere til.

Det er likevel vår vurdering er at det er kjent for de ansatte i NAV og barneverntjenesten at praksis som ikke er i tråd med regelverk knyttet til det enkelte fagområdet skal meldes muntlig til NAV leder eller barnevernleder. Vi anbefaler imidlertid kommunen å få på plass et skriftlig/elektronisk avvikssystem som sørger for at ledelsen blir gjort kjent med rutinesvikt og mangler, og som har klare krav til leders oppfølging.

Det er videre vår vurdering at manglende rutiner på saksbehandlernivå, når det gjelder både å identifisere og følge opp ungdom som har hatt tiltak fra barneverntjenesten, og som kan ha behov for hjelp fra NAV, innebærer risiko for svikt i tjenestetilbudet.

Samarbeid og koordinering av tjenestetilbudet
Slik vi vurderer det er det lite fokus på ledelsesnivå i kommunen for å legge til rette for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV. Vi har likevel ikke holdepunkter for å si at det ikke foregår samarbeid, da vi har sett samarbeid i enkeltsaker. Barneverntjenesten har samarbeidet både med NAV Porsanger og NAV i andre kommuner. Det er vår vurdering at et mer ledelsesforankret samarbeid vil kunne bidra til at det blir tatt initiativ til mer systematikk i samarbeidet. Eksempelvis vil sjekklister for kartlegging og tydeliggjøring av koordineringsansvar kunne komme på plass. Da dette er et lite, men viktig saksområde i kommunen, vurderer vi det som nødvendig å ha gode rutiner for arbeidet. Fylkesmannen vurderer likevel at barneverntjenesten har en bevissthet rundt behovet for koordinering av hjelpetiltak ved å tydeliggjøre eget ansvar i vedtak om ettervern. Vi ser imidlertid at hverken barneverntjenesten eller NAV utarbeider individuell plan, selv om dette er en lovpålagt oppgave for begge tjenestene. Vi ber kommunen merke seg dette og vurdere behov for opplæring, og tydeliggjøring av ansvar for individuell plan, også i barneverntjenesten og på NAV kontoret.

Fylkesmannen vurderer at både barneverntjenesten og NAV-kontoret har forbedringspotensial når det gjelder innhenting av samtykke til samarbeid og informasjonsdeling med andre. Når en tjeneste skal innhente samtykke til å dele taushetsbelagt informasjon med andre deler av forvaltningen, påhviler det et ansvar å sikre at et slikt samtykke er tilstrekkelig informert. Dette betyr at samtykke skal være frivillig, spesifikt, utvetydig, dokumenterbart og det skal være mulig å trekke det tilbake.

Samtykket kan gis skriftlig eller muntlig. Muntlig samtykke bør nedtegnes. Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten sin praksis med at undertegning av tiltaksplanen der det står;

«barneverntjenesten kan samarbeide med NAV og andre hensiktsmessige instanser» og NAV sin praksis med å innhente samtykke til samarbeid ved å undertegne sosialhjelpssøknaden, ikke er spesifikt nok, for at samtykke er tilstrekkelig informert. Med bakgrunn i at vi har gjennomgått et lite antall aktuelle saker, er vi kommet til at det ikke er grunnlag for å påpeke lovbrudd. Vi vil likevel påpeke at kommunens praksis medfører stor risiko for lovbrudd og vi anbefaler dermed kommunen å få på

plass en rutine for hvordan samtykke til samarbeid og informasjonsdeling skal foregå, herunder vurdere behov for bruk av samtykkeskjema.

Barneverntjenesten
Informasjon og forberedelse av ettervern
Fylkesmannen vurderer at barnverntjenesten informerer om retten til ettervern i god tid før de fyller 18 år. Dette sikres ved jevnlig saksgjennomgang og veiledning fra leder om hva slags informasjon som skal gis til ungdom. Det er vår vurdering at dette arbeidet likevel kunne sikres bedre ved at rutinen for ettervern ble gjort kjent og brukt av alle i tjenesten, og ved bruk av sjekkliste for hva slags informasjon som bør gis.

Utredning og behov for ettervern
Fylkesmannen vurderer at mer systematisk bruk av sjekklister i forbindelse med kartlegging av ettervern vil bidra til mer klarhet i hva som bør kartlegges for å tilrettelegge for best mulig ettervern for den enkelte. Eksempelvis vil en sjekkliste kunne bidra til tydelig bevissthet om en ungdom er samisk. Det vil kunne gi klarhet i om ungdommen ønsker å benytte samisk språk, og om det er spesielle hensyn som skal tas. Ungdom kan være tospråklig, men ha ønske om å benytte samisk språk. Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten sin dokumentasjon knyttet til kartlegging av ungdommens mening og behov for ettervern er mangelfull. Vår vurdering av dette knytter seg til at det er opplyst at barneverntjenesten og ungdommene blir enig om ettervernstiltak og at ønsker om spesielle tiltak ikke alltid blir svart skriftlig ut. Fylkesmannen har ikke ved dokumentgjennomgangen sett at ungdom har klaget på at de ikke har fått et ønsket tiltak. Dette kan være en indikasjon på mangelfull dokumentasjon og informasjon om klageadgang. Fylkesmannen finner imidlertid ikke grunnlag for å si at mangelfull dokumentasjon har medført uforsvarlige tjenester til ungdom, men kommunen har et klart forbedringspotensial når det gjelder dokumentasjon. Vi viser her til at dersom en ungdom søker/ber om/etterspør ett spesielt ettervernstiltak, skal barneverntjenesten behandle dette, fatte enkeltvedtak, og opplyse om klageadgang. Det er et ledelsesansvar å sikre at dette kommer på plass.

Evaluering og avslutning av ettervernstiltak
Fylkesmannen vurderer at kommunen har forbedringspotensial når det gjelder oppfølging og evaluering av ettervernstiltak. Evalueringen av tiltaksplanene er noe mangelfull og tjenesten vurderer selv at det kan være fare for svikt i arbeidet med oppfølging og evaluering.

Barneverntjenesten må sørge for at den har kunnskap om hva ungdommen selv synes om sin situasjon om pågående tiltak, slik at tiltak kan justeres og endres i takt med ungdommens behov.

Fylkesmannen vurderer at kommunen har gode rutiner for avslutning av ettervernstiltak. Tiltakene avsluttes med vedtak og det opplyses om klageadgang. Dette fant vi dokumentert ved saksgjennomgang.

Oppfølging av ungdom som takker nei til ettervern
Fylkesmannen vurderer at barneverntjenesten ikke har gode nok rutiner for å sikre og kontrollere at ungdom som takker nei til ettervern blir kontaktet innen ett år med forespørsel om de likevel ønsker ettervern. Det er tydelige faglige anbefalinger i saksbehandlingsrundskrivet fra Bufdir om at ungdom skal kontaktes på nytt innen ett år. Dette for å sikre at ungdom skal kunne gis mulighet til prøving og feiling etter at de har ønsket å stå på egne ben. Fylkesmannen vurderer at retten til ettervern ikke er oppfylt all den tid kommunen ikke har rutiner som sikrer at ungdommene blir kontaktet på nytt med tilbud om ettervern og at dette ikke har blitt fulgt opp og kontrollert. Dette er brudd på barnevernloven § 1-3.

NAV-kontoret
Informasjon og kartlegging
Fylkesmannen vurderer at manglende dokumentasjon fra samtalene kan medfører at en ikke sikrer at nødvendig og riktig informasjon gis, og at det ikke fanges opp om informasjonen er forstått. All den tid alle brukere sikres samtaler med NAV-veileder jevnlig, kan vi imidlertid ikke finne grunnlag for at manglende rutiner og dokumentasjon medfører svikt i tjenestens informasjonsplikt.

Kommunen har et klart forbedringspotensialet når det gjelder dokumentasjon.

Fylkesmannen vurderer at manglende skriftlige rutiner og felles praksis tilknyttet skriftliggjøring og journalføring av det som kartlegges, kan medføre risiko for at de unge ikke får den hjelpen de har behov for. I dette tilsynet har Fylkesmannen gjennomgått bare tre saksmapper hvor ungdom har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten. Det vurderes at manglede skriftlige rutiner for kartlegging og skriftliggjøring i enkeltsaker, kan utgjøre en risiko for at vurderingsgrunnlaget for å utmåle korrekt stønad og andre tjenester blir svakt. Kommunen har derfor et forbedringspotensial og skriftlige rutiner kan bidra til felles praksis.

Opplysning, råd og veiledning
§ 17 i sosialtjenesteloven er en av kjerneoppgavene i NAV-kontoret. Plikten til å gi opplysning, råd og veiledning har nær sammenheng med lovens formål. Særlig unge mennesker med lite nettverk og naturlige støttespillere kan ha ekstra behov for bistand tilknyttet livet generelt. I de tre sakene som er gjennomgått har Fylkesmannen ikke sett at NAV-kontoret har fattet vedtak om tjenesten etter § 17, og heller ikke at det i vedtakene om økonomisk stønad er orientert om mulighet for å søke om tjenesten. Det fremgår i vedtak om økonomisk stønad og i journal at det gis opplysning, råd og veiledning. Fylkesmannen vurderer at kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder å orientere om, samt å tilby denne tjenesten.

Utmåling av stønad

Kommunale eller statlige veiledende satser for livsopphold skal ikke automatisk legges til grunn ved utmålingen. NAV kontoret skal vurdere konkret hva den enkelte har behov for, og også om ungdommen kan ha behov utover det ungdom generelt har. Med bakgrunn i til dels manglende skriftliggjøring av individuell kartlegging og innhold i samtaler, vurderer Fylkesmannen at NAV- kontoret ikke har en tydelig bevissthet rundt å fange opp den enkeltes konkrete behov. I de tre sakene som er gjennomgått framkommer det ikke alltid i vedtak eller journal hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for de vedtak som fattes og de tjenester som ytes. Kommunen har derfor et forbedringspotensial på dette området.

Det er svært få vedtak hvor det er stilt vilkår om aktivitet for ungdom som har eller har hatt tiltak fra barnevernet, men de vilkår om aktivitet som stilles, synes å være noe tilfeldig, standardisert og uten dokumenterte begrunnelser. Det er heller ikke vist til lovhjemmelen i § 20a. Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder de konkrete og individuelle vurderingene som skal begrunne vilkår om aktivitet.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Porsanger kommune sikrer ikke at alle ungdommer som kan ha rett til ettervern, får ettervern. Dette fordi det ikke sikres at ungdom som takker nei blir kontaktet på nytt med tilbud om

Dette er brudd på: Barnevernloven § 1-3

Fylkesmannen ber om plan for lukking av avvik, se side 2 i rapporten.

Hilde Bremnes (e.f.) </
Oppvekst- og barneverndirektør

Snorre M. Sollid (e.f.)
Ass. helse- og sosialdirektør

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 09.04.2018.

Det ble ikke gjennomført forberedende møte med virksomheten. Nødvendige avklaringer ble gjort med barnevernleder som også var kontaktpersonen for tilsynet, samt ansatte i NAV.

I forkant av tilsynsbesøket inviterte Fylkesmannen 10 ungdommer, som hadde eller hadde hatt tiltak fra barneverntjenesten, til samtale. Fylkesmannen hadde samtale med 3 av disse.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved i Porsanger kommune ved enhetene barneverntjenesten og NAV-kontoret, og innledet med et kort informasjonsmøte 12.06.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt på lyd/bilde møte den 25.06.19.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Årsmelding Porsanger kommune 2018
  • Delegasjon av myndighet for sosiale tjenester
  • Lokal samarbeidsavtale – Nav Finnmark og Porsanger kommune
  • Mål og disponeringsbrev 2019 til Nav fylke
  • Organisasjonskart Nav Porsanger 2019
  • Opplysninger fra barneverntjenesten i forbindelse med tilsyn (møtestruktur etc)
  • Oversikt over ansatte i Nav, herunder kompetanseoversikt
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten, herunder kompetanseoversikt
  • Rutiner for saksbehandling i barneverntjenesten; ettervern, oppfølging av omsorgsovertakelser og frivillige hjelpetiltak
  • Rutiner for økonomisk sosialhjelp; informasjon til bruker som søker økonomisk
  • Kompetansehevingsplan for Porsanger kommune Helse og omsorg 2019-2021

Det ble valgt 10 mapper fra barneverntjenesten etter følgende kriterier:

  • Ungdommer født 2002 eller tidligere som mottar /eller har mottatt hjelpetiltak eller omsorgstiltak fra barneverntjenesten i perioden 2. 2017 og frem til 09.04.19.

Det ble valgt 10 mapper fra Nav mapper etter følgende kriterier:

  • unge under 25 år som mottar/ eller har mottatt sosiale tjenester fra NAV 1.2.2018 og frem til 1.3.2019.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

2 ungdommer ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • Elisabeth Munkebye Lamøy , Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor
  • Merete Jenssen, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisor
  • Janne Pedersen, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, revisjonsleder

 


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk