Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å få en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.

I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.

I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.

Dato: 18.desember 2014 

Fredrik Dahl (e.f.)
Seniorrådgiver (jurist)

Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse

 

1. Bakgrunn

Kartleggingstilsynet i form av egenvurdering har vært knyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf. §5 i folkehelseloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Kartleggingstilsynet i form av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:

  • Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
  • Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
  • Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).

Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.

Kommunen får en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hovedformål:

  1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.
  2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.

Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.

Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

2. Fylkesmannens tilbakemelding på kommunens egenvurdering

Tema 1: Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkehelsearbeidet)

Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf §§ 1, 6, 7, og 27

Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

Søgne kommune har i følge egenvurderingen en enhetsleder/kommuneoverlege/folkehelsekoordinator i 100 % stilling. Hvor mye tid som er spesielt tilknyttet folkehelsearbeid er derfor noe vanskelig å beregne. I tillegg har kommunen en ass. kommuneoverlege i ca. 30 % stilling. Ass. kommuneoverlege har samfunnsmedisinsk kompetanse og enhetsleder/kommuneoverlege/folkehelsekoordinator er under spesialisering. 

Det fremkommer ikke av det gjeldende delegasjonsreglementet hvem som har ansvar for forvalting av folkehelselovens lovpålagte oppgaver herunder oversikt over helsetilstand og faktorer som påvirker den, miljørettet helsevern med mer.

Egenvurderingen viser til folkehelsekoordinator har fått ansvaret (04.11.2014) for utarbeidelse av oversikt over helsetilstand og faktorer som påvirker den. Det er ikke dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjennomføres og hvem som skal bidra inn i dette arbeidet. Fylkesmannen vil bemerke at det jf. folkehelselovens § 30 er viktig at oppgaven blir godt forankret og at kommunens ledelse legger til rette for at oppgaven blir ivaretatt.

Det fremkommer at det er blitt nedsatt en tverrsektoriell arbeidsgruppe som skal revidere gjeldende folkehelseplan, men at denne ikke eksisterer. Det fremkommer ikke at oversiktsarbeidet er en prioritert oppgave i forbindelse med dette. Det stilles ikke krav til at kommunen skal ha egen folkehelseplan. Fylkesmannen vil anbefale at Søgne vurdere behovet for egen folkehelseplan eller om folkehelse kan være en del av kommuneplanenes samfunnsdel.

Samtidig vil vi minne om at oversikten over helsetilstand og faktorer som påvirker den bør ligge til grunn før ny folkehelseplan og ny planstrategi skal utarbeides jf. folkehelselovens §§ 5 og 6.

Bildet under viser koblingen mellom folkehelseloven §§ og 6 og kommunal planlegging.

Kobling mellom folkehelseloven §§ 5 og 6 og kommunal planlegging.

I gjeldende kommuneplan er folkehelse beskrevet. Målet for Søgne er «En sunnere og friskere befolkning med god livskvalitet». Søgne legger vekt på flere innsatsområder blant annet tverrfaglig samarbeid og planlegging. Universell utforming, aktivitetstilbud med mer. Dere viser til folkehelseplanen for 2011-2014 med en rekke tiltak i handlingsplanen. Mange av tiltakene er vanskelige å måle resultater av og er relativt generelle, samtidig er det gledelig å se at dere favner bredt.

I egenvurderingen vises det til et samarbeid med frivillige lag og foreninger og spesielt godt samarbeid med eldrerådet. Dette er bra. Fylkesmannen vil minne om at medvirkning i kommunale planprosesser er en viktig del av folkehelselovens krav til kommunen jf.§ 4 i folkehelseloven. Vi anbefaler at kommunen å utvikle en policy på hvordan medvirkning skal ivaretas i fremtidig kommunal planlegging. Dersom utsending av planen på høring er eneste sikring av medvirkning eller påvirkning fra andre grupper av befolkningen, anser Fylkesmannen dette som uheldig. Offentliggjøring og høring er den svakeste form for medvirkning og vil i følge forskning ofte bety at en kommer så sent inn i planprosessen at muligheten til påvirkning er liten. I plan- og bygningsloven av 2008 heter det, § 5-1:

Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlig organer eller private. Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte. 

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.

Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.

I Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:

Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke inn på helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer, for eksempel risikofaktorer, forrebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.

Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:

a) Befolkningssammensetning

b) Oppvekst- og levekårsforhold

c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø

d) Skader og ulykker

e) Helserelatert atferd

f) Helsetilstand

I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumentere på en hensiktsmessig måte….» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen og at den kan gjenfinnes ved behov. 

Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves som en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.

Det fremkommer ikke av egenvurderingen eller dokumentasjon på at det løpende oversiktsarbeidet er kommet i gang og det er av den grunn vanskelig å uttale seg om dette er i tråd med forskriften. Det fremkommer av egenvurderingen at «Folkehelseprofilen» til Folkehelseinstituttet blir brukt i den kommunale planprosessen, men dette er ikke godt nok for å se totalbildet på kommunenes helsetilstand.

Det fremkommer ikke av egenvurderingen hvordan Søgne tenker seg at oversiktsarbeidet skal bli et løpende arbeid, med unntak for at folkehelsekoordinator skal ha en sentral rolle i arbeidet, som skal gi et godt grunnlag for å jobbe systematisk og målrettet med folkehelsetiltak og som gir en mulighet til justering av tiltak underveis.

3. Avsluttende kommentar

Søgne kommune har i følge egenvurderingen gitt ansvaret for oppstart av det lovpålagte folkehelsearbeidet og den løpende oversikten over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer til kommuneoverlegen alene. Det fremkommer ikke i egenvurderingen hvem som ellers har ansvar for oppgavene etter folkehelseloven.

Fylkesmannen ber Søgne kommune vurdere hvordan det lovpålagte folkehelsearbeidet og rapportering av dette skal ivaretas, dette bør også fremkomme av kommunens delegasjonsreglement og årshjul slik at dette blir en del av ordinær drift. Fylkesmannen anbefaler at kommunen gjør en vurdering av dette.

Fylkesmannen vurderer det slik at Søgne ikke kan dokumentere at de innfrir lovlighetskravet og har ikke kommet godt i gang med den løpende oversikten over heltilstand og faktorer som påvirker den. Fylkesmannen kan derfor ikke ta stilling til om kommunen oppfyller forskriftens krav til innhold i oversikt over helsetilstand og de faktorer som påvirker den. Vi ønsker derfor en tilbakemelding på hvordan dere skal ivareta dette, gjerne med en fremdriftsplan med ansvarsfordeling og hvordan kommunen ønsker å gjøre oversikten tilgjengelig jf. forskrift om folkehelse § 4.

Kravet til internkontroll fremkommer noe svakt ut i fra egenvurderingen og gjeldende delegasjonsreglement. Fylkesmannen ønsker en tilbakemelding på hvordan kommunen vil sikre internkontroll jf. folkehelselovens § 30.

Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at dette kommer til god nytte for å utvikle folkehelsearbeidet i Søgne til å bli systematisk og målrettet. 

4. Regelverk

5. Dokumentunderlag

Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet fra kommunens nettside:

  • Egenvurderingsskjema – kommunens folkehelsearbeid
  • Kommuneplan for Søgne kommune 2012-2020
  • Folkehelseplan 2011-2014
  • Organisasjonskart

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk