Helsetilsynet

Sammendrag

Dette tilsynet er rettet mot virksomheter som er sentrale når det gjelder å oppdage og undersøke omsorgssvikt og overgrep mot barn. Barneverntjenesten har et særlig ansvar for å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp i rett tid. Barneverntjenesten er avhengig av at andre som er bekymret for et barn melder fra om dette for å kunne ivareta sitt ansvar etter barnevernloven.

Formålet med dette samordnede tilsynet er å føre til økt etterlevelse av regelverket om meldeplikt til barneverntjenesten.

Tema for tilsynet er:

  • meldeplikt til barneverntjenesten og barneverntjenestens tilbakemelding til offentlig melder
  • kommunens system/interkontroll for å sikre at ansatte i de aktuelle tjenestene ivaretar sine plikter etter bestemmelsene om meldeplikt og tilbakemeldingsplikt
  • det tverrfaglige samarbeidet mellom instansene

Gjennomføring

Fylkesmannen varslet tilsynet 18. oktober 2017. Det ble gjennomført åpningsmøte og intervjuer 23. og 24. november 2017. Vi har gjennomført 23 intervjuer, herunder 8 i helsesektoren, 10 i barnehage- og skolesektoren, 4 i barneverntjenesten og rådmannen.

Tilsynet har blitt gjennomført av representanter fra sosial- og familieavdelingen, helseavdelingen og barnehage- og utdanningsavdelingen hos Fylkesmannen.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og intervjuer.

Foreløpig tilsynsrapport og forhåndsvarsel om pålegg av retting av lovbrudd ble sendt Nannestad kommune 18. desember 2017. Kommunen har gitt tilbakemelding på forhåndsvarslet og den foreløpige rapporten i brev av 12. januar 2018. Kommunens tilbakemelding er omtalt under kapittel 4.3.2 (skoleeier) og 4.4.4 (barnehagemyndighet) i denne rapporten.

Helsetjenesten har uttalt at de aksepterer at de har et lovbrudd, og vil rette på dette.

Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert.

Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noen uttømmende tilstandsvurdering av kommunens øvrige virksomhet.

Avdekkede lovbrudd og frist for å rette

Fylkesmannen har i dette tilsynet konstatert lovbrudd, jf. kapittel 4.2 og 4.3.

For skoleeier fremkommer det i kapittel 6, hvilke pålegg om retting som kan bli aktuelle å vedta. For helsetjenesten vises det til kapittel 7.

Fristen for å rette er 1. juni 2018.

1. Om tilsynet med Nannestad kommune

1.1 Bakgrunn

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomfører i 2017.

Hjemmel for tilsynet er kommuneloven § 60, jf. opplæringsloven § 14-1, barnehageloven § 9, helsetilsynsloven § 2, helse- og omsorgsloven § 12-3 og lov om barneverntjenester §§ 2-3 fjerde ledd og 2-3b.

Tilsynet knyttet til barneverntjenesten er et oppfølgingstilsyn av egenvurderingen av barneverntjenestens arbeid med meldinger, som ble gjennomført i 2016. (Landsomfattende tilsyn 2015 og 2016: Kommunens arbeid med meldinger til barneverntjenesten og tilbakemelding til melder). Ut over dette er det ingen konkret risikovurdering som har ført til at Nannestad kommune er valgt.

1.2 Formål

Tilsynet er rettet mot virksomheter som er sentrale når det gjelder å oppdage og undersøke omsorgssvikt og overgrep mot barn. Barneverntjenesten har et særlig ansvar for å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp i rett tid. Barneverntjenesten er avhengig av at andre som er bekymret for et barn melder fra om dette for å kunne ivareta sitt ansvar etter barnevernloven.

Det overordnede formålet med dette samordnede tilsynet er å føre til økt etterlevelse av regelverket om meldeplikt til barneverntjenesten. Tilsynet skal bidra til å redusere risikoen for at ansatte i kommunen ikke melder bekymringer til barneverntjenesten når de skal. Det skal også bidra til å sikre at melder får tilbakemelding fra barneverntjenesten om at meldingen er mottatt, og om barneverntjenesten følger opp saken videre. Formålet med et samordnet tilsyn er også å undersøke om kommunen sikrer at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid ved at kommunen legger forholdene til rette for samarbeid på tvers av instanser.

1.3 Tema

Tema for tilsynet er:

  • meldeplikt til barneverntjenesten og barneverntjenestens tilbakemelding til offentlig melder
  • kommunens system/interkontroll for å sikre at ansatte i de aktuelle tjenestene ivaretar sine plikter etter bestemmelsene om meldeplikt og tilbakemeldingsplikt
  • det tverrfaglige samarbeidet mellom instansene

Med meldeplikt menes plikt til å gi opplysninger på eget initiativ (kalt meldeplikt).

2. Beskrivelse av Nannestad kommune

Nannestad kommune har per 3. kvartal 2017 13 083 innbyggere og er en kommune i vekst med flere utbyggingsområder. Det er 3 tettsteder i Nannestad: Holter, Nannestad (Midtbygda) og Maura. Antallet barn og unge i kommunen ligger litt over landsgjennomsnittet, mens

aldersgruppen 0-5 år ligger litt under gjennomsnittet i Akershus. 6 -16 år ligger litt over gjennomsnittet i fylket. Antall innvandrere ligger også over landsgjennomsnittet.

Kommunen ledes av rådmannen. Rådmannen er kommunens øverste administrative leder. Kommunen er organisert i 12 rammeområder, herunder 10 rammeområder som er definert som virksomheter. 4 av 10 virksomheter er omfattet av dette tilsynet; barnevern, forebyggende helsevern, skole og barnehage.

2.1 Barneverntjenesten

Barneverntjenesten er organisert direkte under rådmannen. Barneverntjenesten har 16 ansatte, hvorav én i svangerskapspermisjon. Den er i ansettelsesprosess med å få en person i 100% stilling.

Barneverntjenesten ledes av barnevernleder. Tjenesten er inndelt i tre team, herunder undersøkelsesteam, tiltaksteam og omsorgsteam. Barneverntjenesten har fagleder og teamledere.

2.2 Helsetjenesten

Under virksomheten Forebyggende helsevern ligger enheten familiesenteret og miljørettet helsevern.

Familiesenteret som består av helsestasjon – og skolehelsetjenesten, samt 3 familieveiledere. To av disse stillingene er til lavterskel familieveiledning og én er forbeholdt tiltak i barneverntjenesten. Åpent «småbarnstreff» er lokalisert til familiesenteret og er drevet av PPT. Kommunen har en psykologstilling som ligger i samme virksomhet. Han har faste avtaler for veiledning av helsesøstrene og er med i fora for tverrfaglig samarbeid. I tillegg er frisklivssentralen og miljørettet helsevern tilknyttet dette senteret.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har til sammen 9 helsesøstre med 8,2 stillinger, fordelt med 5 stillinger i skolehelsetjenesten, inkludert videregående skole. Nannestad ungdomsskole har helsesøster i 70 prosent stilling og Maura barneskole har 60 prosent fast stilling og 50 prosent ekstra i vikariat. Videre er det 3,2 helsesøsterstillinger i helsestasjonstjenesten, 1,1 stilling jordmor og 3 helsestasjonsleger, derav 2 som er fastleger og en turnuskandidat. Tilsammen arbeider legene 12 timer per uke på helsestasjonen.

2.3 Skolesektoren

Kommunen har skoleåret 2017/2018 totalt 1785 elever fordelt på 5 grunnskoler. Kommunen har 4 barneskoler; Maura, Eltonåsen, Preståsen og Kringler-Slattum. Alle barneskolene har SFO. Kommunen har én ungdomsskole; Nannestad ungdomsskole. Det er i tillegg én videregående skole i kommunen. PP-tjenesten er også en del av virksomhetsområde skole.

2.4 Barnehagesektoren

Kommunen har 4 kommunale og 7 private barnehager. De kommunale barnehagene er Midtbygda, Holter, Bjerke og Kringler-Slattum.

3. Rettslig grunnlag for tilsynets tema

3.1 Kommunens system og interkontroll

Kommunen skal sørge for å ha et styringssystem som sikrer at tjenestene drives forsvarlig i samsvar med gjeldende lover og forskrifter, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd, opplæringslova § 13-10, barnehageloven § 8 og barnevernloven § 2-1. Dette innebærer å planlegge driften slik at tjenesten etterlever lovkrav, men også å ha et system for å fange opp svikt slik at rutiner og praksis kan korrigeres.

Styring og systematikk skal sikre at det ikke er tilfeldigheter og enkeltpersoner som ivaretar forsvarligheten. Forsvarlig styring forutsetter at ledelsen har den nødvendige kunnskapen om tilstanden i tjenestene for å vurdere risiko for lovbrudd.

Kommunen skal sikre at ansatte i tjenester, som er sentrale når det gjelder å oppdage og undersøke omsorgssvikt og overgrep mot barn, har tilstrekkelig kunnskap om meldeplikten. De ansatte må også være trygge på praktiseringen av den. Videre må kommunen sikre at barneverntjenesten håndterer bekymringsmeldinger på en forsvarlig måte slik at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven § 1-1.

3.2 Meldeplikten

Offentlige myndigheters opplysningsplikt følger av barnevernloven § 6-4 annet ledd. Bestemmelsen om opplysningsplikt inneholder to plikter; Plikten til å gi opplysninger til barneverntjenesten av eget tiltak (meldeplikt) og plikten til å gi opplysninger når barneverntjenesten pålegger det.

Offentlige myndigheter skal gi opplysninger til barneverntjenesten av eget tiltak når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Dette innebærer et individuelt ansvar. Den ansatte behøver som hovedregel ikke å innhente noens tillatelse til å gi barnevernet opplysninger.

Grunn til å tro har den ansatte når vedkommende har en begrunnet bekymring. Det er altså ikke noe krav om sikker viten. Meldeplikten gjelder uten hinder av taushetsplikten så lenge vilkårene for å gi opplysninger er oppfylt.

Meldeplikten til barneverntjenesten slik den er inntatt i barnevernloven § 6-4 annet ledd, er inntatt i helsepersonelloven § 33, barnehageloven § 22 og opplæringsloven § 15-3 med lignende ordlyd.

I tillegg inneholder bestemmelsene i barnehageloven § 22 og opplæringsloven § 15-3 en oppmerksomhetsplikt. Denne plikten innebærer at virksomhetens personale, gjennom sitt arbeid, er pålagt å være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten. Forutsetningen for å oppfylle oppmerksomhetsplikten er at personalet har kunnskap om hva som kan føre til tiltak og hvilke situasjoner som utløser plikten til å gi barnevernet opplysninger.

3.3 Tilbakemelding til offentlig melder

Etter barnevernloven § 6-7 a skal barneverntjenesten gi melder en tilbakemelding om at bekymringsmeldingen er mottatt. Dette skal skje innen tre uker etter at barneverntjenesten mottok meldingen. Tilbakemelding skal gis både til privatpersoner og til offentlig myndighet. Dersom meldingen kommer fra offentlig myndighet som har opplysningsplikt, skal barneverntjenesten også opplyse om hvorvidt det er åpnet undersøkelsessak etter barnevernloven § 4-3, jf. § 4-2.

Dersom barneverntjenesten har åpnet undersøkelse, skal barneverntjenesten innen tre uker etter at undersøkelsen er gjennomført, gi informasjon om dette til offentlig melder og øvrige meldere som omfattes av barnevernloven § 6-4 andre ledd og tredje ledd, jf. § 6-7 a andre og tredje ledd. Den nye tilbakemeldingen skal inneholde opplysninger om hvorvidt saken er henlagt, eller om barneverntjenesten følger opp saken videre.

Etter barnevernloven § 6-7 a fjerde ledd kan barneverntjenesten gi tilbakemeldingen etter endt undersøkelse, også gi opplysninger til offentlig melder som omfattes av § 6-4 andre og tredje ledd, om tiltakene. Dette gjelder i de tilfellene der barneverntjenesten vurderer det som nødvendig at offentlig melder får kjennskap til tiltakene av hensyn til melders videre oppfølging av barnet. Informasjon om barneverntjenestens tiltak kan være viktig for å sørge for at for eksempel skole eller barnehage kan gi barnet og familien en god og helhetlig oppfølging. Det er barneverntjenesten som må vurdere om det er nødvendig å gi opplysningene i det enkelte tilfelle.

Barnevernloven § 6-7a gir ikke barneverntjenesten en plikt til å informere offentlig melder om hvorfor en undersøkelse er henlagt. Barneverntjenesten kan ha et ønske om å gi slik informasjon når foreldrene ikke samtykker til foreslåtte hjelpetiltak. Barneverntjenesten kan med hjemmel i barnevernloven § 6-7 tredje ledd formidle slike opplysninger når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens oppgaver ovenfor det enkelte barn.

Informasjon kan gi melder et initiativ til å følge med på barnet, og melde fra til barneverntjenesten dersom det oppstår ytterligere bekymring.

3.4 Tverrfaglig samarbeid

Samarbeid på tvers av sektorer er en lovpålagt oppgave. I følge barnevernloven § 3-1 skal kommunen følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer både generelt og i enkeltsaker når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter loven, jf. barnevernloven § 3-2.

På helseområdet plikter kommunen å legge til rette for samhandling mellom de ulike tjenestene innad i kommunen og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4. Dette presiseres også i forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1, at disse tjenestene skal ha rutiner for samarbeid med andre kommunale tjenester.

Opplæringsloven og barnehageloven har ikke tilsvarende bestemmelser om samarbeid på tvers.

4. Vurdering av tjenestene ut fra tema for tilsynet

4.1 Barneverntjenesten

4.1.1 Funn

I dette tilsynet ble det ikke funnet lovbrudd.

4.1.2 Fylkesmannens vurdering av barneverntjenestens tilbakemeldingsplikt og styringssystem

Innledning

Det følger av barnevernloven § 2-1 at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Presisering av hva denne plikten innebærer er gitt ved forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven.

Barneverntjenesten i Nannestad kommune deltok i landsomfattende tilsyn vedrørende kommunens arbeid med meldinger, LOT 2015-2016. Det fremgår av barneverntjenestens rapport fra egenvurderingen datert 5. september 2016, at barneverntjenesten hadde gitt tilbakemelding til melder etter endt undersøkelse i nesten samtlige tilfeller, men at det var behov for ytterligere forbedringer. Når det gjaldt offentlig melder, vurderte barneverntjenesten at det burde fremgå en vurdering i saken om innholdet i tiltaket skulle deles med melder. Barneverntjenesten viser til at den med fordel kunne gi offentlig melder ytterligere opplysninger, ut fra samtykke fra foreldre.

Barneverntjenesten skriver i rapporten at den i løpet av oktober 2016 skulle revidere internkontroll og rutinehåndboken i henhold til aktuelle funn i egenvurderingen. Herunder nevnes utbedring av «tilbakemelding til melder».

Fylkesmannen ser av innsendt dokumentasjon at barneverntjenesten har revidert rutiner og sjekkliste etter oktober 2016.

Vurdering

Barneverntjenesten har rutiner og sjekklister for å sikre at offentlig melder får tilbakemeldinger slik bestemmelsen i barnevernloven § 6-7 a krever.

Rutinene beskriver hvordan arbeidet med tilbakemelding til melder skal gjøres, og hvem som er ansvarlig for at offentlig melder får de lovpålagte tilbakemeldingene. Barnevernleder, teamleder undersøkelse og saksbehandler har et ansvar for å påse at slik tilbakemelding er gitt. Barneverntjenesten har en sjekkliste som følger barnevernssaken helt fra oppstart av saken. Sjekklisten tas med på saksbehandlermøter hver uke.

Barneverntjenesten mottok 89 bekymringsmeldinger i første halvår 2017 (halvtårs- rapporteringen). Av disse ble 12 henlagt. I løpet av første halvår ble 73 undersøkelser avsluttet, hvorav 35 ble henlagt uten tiltak. Per 30. juni 2017 var det 131 barn som mottok tiltak etter barnevernloven kapittel 4.

Fylkesmannen har fått oversendt 43 meldinger fra perioden 1. januar 2017 til 31.mars 2017. Av de 43 meldingene kommer 17 av meldingene fra offentlig melder skole/ barnehage/PPT/ helsestasjon/skolehelsetjeneste. Barneverntjenesten har sendt tilbakemelding til offentlig melder i samsvar med bestemmelsen i barnevernloven § 6-7 a.

Fylkesmannen har også fått oversendt informasjon om 47 undersøkelser som er konkludert i perioden 1. februar 2017 til 31. mai 2017. Av disse var 9 meldt av offentlig melder (skole/ barnehage/PPT/helsestasjon/skolehelsetjeneste). Barneverntjenesten har sendt tilbakemelding til offentlig melder i samsvar med bestemmelsen i barnevernloven § 6-7 a.

Opplysninger som fremkom av intervju, og mottatt dokumentasjon bekrefter at barneverntjenesten følger egne rutiner knyttet til arbeidet med tilbakemelding til offentlig melder.

På bakgrunn av ovennevnte er det Fylkesmannens vurdering at barneverntjenesten gir tilbakemeldinger til offentlig melder (skole/barnehage/PPT/helsestasjon/skolehelsetjeneste) i samsvar med bestemmelsen i barnevernloven § 6-7 a. Vi vurderer videre at kommunen har system for å sikre at dette etterleves.

4.1.3 Regelverk

  • Lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester
  • Forskrift av 14. desember 2005 om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven

4.1.4 Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige driften og andre forhold av betydning som ble oversendt:

  • mottatte meldinger i perioden 1. januar 2017 til 31. mars 2017
  • tilbakemelding til offentlig melder/konklusjon melding
  • konkluderte undersøkelser i perioden 1. februar 2017 til 31. mai 2017
  • informasjon til offentlig melder om konklusjon etter undersøkelse
  • barneverntjenestens sjekkliste for arbeid med meldinger og undersøkelser
  • internkontroll for Nannestad barneverntjeneste
  • Nannestad barneverntjenestes servicedokument
  • liste over kontaktpersoner i barneverntjenesten til den enkelte skole og barnehage
  • samarbeidsrutiner barnehage og barneverntjenesten
  • rutinebeskrivelse/forslag sendt til rektorer i kommunen etter forespørsel
  • informasjon om Brukerrettet samhandlingsforum (BRUS) i Nannestad kommune
  • brosjyre «Når du er bekymret for et barn», utarbeidet av Nannestad kommune
  • tabell over konkluderte undersøkelser i perioden fra 1. februar 2017 til 30. juni 2017
  • organisasjonskart for Nannestad kommune

4.2. Helsetjenesten

4.2.1 Funn

I dette tilsynet ble det funnet et lovbrudd, se under vurdering punkt 4.2.3

4.2.2 Fylkesmannens undersøkelser

Fylkesmannen har undersøkt om helsepersonell ansatt i Nannestad kommune har kunnskap om og etterlever meldeplikten til barnevernet. Videre har vi undersøkt om de ansatte har kompetanse til å avdekke meldepliktige forhold. Vi har også vurdert kommunens internkontroll og styringssystemer tilknyttet meldeplikten, samt det tverretatlige samarbeidet kommunen har etablert for barn og unge.

Undersøkelsene er gjennomført med utgangspunkt i kommunens dokumenter og intervjuer. Intervjuene er gjort med helsepersonell ansatt i helsestasjon- og skolehelsetjenesten (barne- og ungdomsskolen) og jordmortjenesten. Fra administrativt nivå har vi intervjuet kommuneoverlegen/helsesjefen og rådmannen.

Ved gjennomgang av dokumenter og intervjuer har vi funnet at:

  • I perioden 1. januar 2017 til 31. mars 2017 har helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Nannestad kommune meldt 7 bekymringsmeldinger til barneverntjenesten. Av disse var 6 meldinger fra skolehelsetjenesten (4 fra barneskolen og 2 fra ungdomsskolen) samt 1 melding fra helsestasjonen.
  • Flertallet av de ansatte synes de har nok kompetanse til å identifisere meldepliktige forhold
  • De fleste ansatte i helsestasjons- og skolehelsetjenesten følger nasjonalfaglig retningslinje for helsestasjons- og skolehelsetjenesten når de melder
  • Det fremkom under intervjuene at kriteriene som var lagt til grunn for å melde var ulike
  • Enkelte av de intervjuende mener de burde være mer opplæring i bekymringsmelding til barneverntjenesten
  • Det fremgår av prosedyre for nytilsatte at temaet blir tatt opp for nytilsatt i tjenesten og at det skal være oppfølging etter cirka 2 og 5 måneder. Dette ble ikke alltid fulgt opp i praksis
  • Ved intervju kom det frem at ikke alle ansatte benytter seg av oppfølgningsgrupper 0-4 ved innføring i barnets journal
  • Det forelå ikke tydelig for alle ansatte hvilke prosedyrer (kriterier) kommunen hadde for å melde til barneverntjenesten
  • De fleste vi intervjuet i helsestasjons- og skolehelsetjenesten får tilbakemelding fra barnevernet når det er sendt bekymringsmelding
  • Det er etablert en tverrfaglig samarbeidsgruppe hvor de ansatte kan drøfte problemstillinger knyttet til meldeplikten
  • Det er lav terskel for å ta kontakt med samarbeidende tjenester, herunder barnevernet, for å drøfte saker anonymt.
  • Det er ikke faste rutine for samarbeid med fastlegene når det gjelder meldeplikt til barnevernet
  • Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har ikke gjort noen risikovurdering når det gjelder meldeplikten til barnevernet

4.2.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjoner

1. Meldeplikt

Gjennom tilsynet har det kommet fram at de ansatte i helsestasjons- og skolehelsetjenesten i Nannestad kommune har kunnskap om og etterlever meldeplikten til barnevernet. De ansatte har også kompetanse til å identifisere meldepliktige forhold, men her kom det frem i intervjuer at kriteriene for når en har bekymring for et barn er noe ulikt. Det er imidlertid lav terskel for å ta kontakt med samarbeidende tjenester, herunder barnevernet for å drøfte saker anonymt. Det er videre en styrke at det er etablert en tverrfaglig samarbeidsgruppe, hvor dette tema er sentralt.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har i løpet av tidsperioden Fylkesmannen fører tilsyn, meldt 7 av 13 bekymringsmeldinger, som er meldt av offentlig melder av tjenestene, som det føres tilsyn med. Dette kan gjenspeile en lav terskel for å melde bekymring til barneverntjenesten. Fylkesmannen har dermed ikke gjort funn som gir lovbrudd på meldeplikten til de ansatte.

2. Styring og internkontroll

For å sikre forsvarlige tjenester stilles det krav til ledelse og kvalitetsforbedring der kommunens ledelse må sørge for at det etableres og gjennomfører systematisk styring av virksomhetens aktiviteter, planlegge, gjennomføre, evaluere, samt korrigere. Dette følger av helse- og omsorgsloven § 4-2 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten det ansvar kommunen har for å gjennomføre en faglig forsvarlig tjeneste.

Fylkesmannens undersøkelser viser at kommunen i mindre grad har etablert skriftlige styringssystemer for å sikre at meldeplikten overholdes. Systematisk styring vil kunne sikre at helsepersonellet i kommunen har en lik og forsvarlig praksis for å fange opp alle barn/familier i kommunen som har behov for hjelp og omsorg. Dette skal også sikre at det ikke er tilfeldigheter og enkeltpersoner som ivaretar forsvarligheten. Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at Nannestad kommune ikke har tilstrekkelige systemer for å sikre at meldeplikten til barneverntjenesten blir oppfylt. Vi finner derfor at det er brudd på helse- og omsorgstjenesteloven og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

4.2.4 Regelverk

  • Lov om helsepersonell av 2.juli 1999
  • Lov om helse- og omsorgstjenesten av 24. november 2011
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten av 1.mars 2003
  • Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten av 28.oktober 2016

4.2.5 Dokumentunderlag

  • oversikt over ansatte i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • organisasjonskart for Nannestad kommune
  • oversiktsdokument over helsetilstanden
  • beskrivelse av familiesenteret
  • samtykkeerklæring for tverrfaglig samarbeid
  • rutiner for individuell plan, melding om oppstart av individuell plan, samtykke og opphør samt reservasjon av individuell plan
  • prosedyre for «brukerrettet samhandlingsforum» (BRUS)
  • brosjyre «Når du er bekymret for et barn»
  • beskrivelse av rutiner på helsestasjonen vedr. samarbeid med barneverntjenesten
  • oversikt over internkontrollsystemet på familiesenteret
  • brevmal ved melding til barnevernet
  • meldingsskjema for offentlig melder
  • avviksskjema

4.3 Skolesektorenen

4.3.1 Skolenes meldeplikt

4.3.1.1 Fylkesmannens undersøkelser

Som nevnt under 4.1.2 har Fylkesmannen innhentet oversikt over meldinger til barneverntjenesten i perioden fra 1. januar 2017 til 31. mars 2017. Barneverntjenesten mottok 43 meldinger i denne perioden, og 17 av disse var fra offentlige meldere. Av disse var 5 fra skoler.

Én barneskole og kommunens ungdomsskole har deltatt i tilsynet. Dette er Maura skole og Nannestad ungdomsskole. Vi har gjennomført intervjuer med rektorene og ansatte på begge skolene, på SFO og i PP-tjenesten.

Nannestad ungdomsskole

Nannestad ungdomsskole har skoleåret 2017/2018 546 elever på 8. til 10. trinn. I tillegg til rektor består ledelsen av fem avdelingsledere.

Skolen har opplyst at de ikke har skriftlige rutiner for meldinger til barneverntjenesten, men at de er i en prosess for å få dette på plass. Vi har mottatt referater fra samarbeidsmøte mellom skolen, PPT, helsesøster og psykisk helse, og samarbeidsmøte mellom skolen og barneverntjenesten. Av referatene fra henholdsvis 13. oktober og 10. november 2017 fremkommer det at agenda for møtene var å bli enige om samarbeidsrutiner. Ulike samarbeidsfora og aktuelle deltakere er omtalt. Skolen har i tillegg sendt inn barneverntjenestens mal for «meldingsskjema for offentlig innmelder».

I intervju opplyste rektor at meldeplikten til barneverntjenesten per i dag ikke har blitt tatt opp som tema ved opplæring av nyansatte. Skolen har en del utskiftninger i personalet i løpet av året, og den har et forbedringspotensiale når det gjelder opplæringen. Rektor tenker at skriftlige rutiner vil redusere risikoen for svikt. Hun opplyser at skolen vil få på plass rutiner og ta med dette i perm for nyansatte.

Rektor opplyste også at hun ønsker at barneverntjenesten fremover skal informere ansatte om rutiner for meldinger i oppstarten av skoleåret. I samarbeidsmøtet 10. november ble det avtalt at barneverntjenesten skal komme på skolen i januar 2018.

I intervjuene fremkom det at meldeplikten blir drøftet i konkrete saker dersom noen er bekymret for enkelte elever. Terskelen for å melde blir også drøftet i denne sammenheng. Rektors oppfatning er at terskelen er lav, og at skolen sender mange meldinger til barneverntjenesten.

Videre fremkom det at praksis er at avdelingslederne skriver under bekymringsmeldinger sammen med lærerne. Rektor blir i noen tilfeller involvert i sakene, men stort sett blir bekymringer drøftet mellom lærer og trinnleder, og trinnleder drøfter eventuelt med skolens øvrige ledelse.

Når det gjelder tilbakemeldinger fra barneverntjenesten blir det opplyst at skolen får tilbakemelding om at meldingen er mottatt, men at det etter dette er litt vilkårlig hva skolen får av informasjon.

Skolen har fast kontaktperson hos barneverntjenesten og hos PPT. Både PPT, psykisk helse og helsesøster er tilstede på skolen hver uke.

Maura skole

Maura skole har skoleåret 2017/2018 499 elever på 1.- 7- trinn. Skolen har også SFO. I tillegg til rektor består ledelsen av avdelingsledere for henholdsvis 1. trinn og SFO, 2.-4. trinn og 5.-7. trinn.

Skolen har sendt inn «Rutiner og prosedyrer – Maura skole», barneverntjenestens mal for

«meldingsskjema for offentlig innmelder» og program for planleggingsdagene i august 2017. I rutinen er meldeplikten omtalt i kapittel 7 om «rutinebeskrivelse for samarbeid med andre instanser». Av programmet for planleggingsdagene fremkommer det at gjennomgang av rutiner og prosedyrer er tema for både skole og SFO.

Det fremkommer i rutinebeskrivelsen punkt 7.4, om henvisning til barnevernet at den ansatte som er bekymret skal ta kontakt med kontaktlærer som deretter skal fremme sin bekymring overfor foresatte. Det er presisert at dette ikke gjelder ved vold og seksuelle overgrep, i disse tilfellene skal det umiddelbart tas kontakt med barneverntjenesten. Videre skal ledelsen informeres. Deretter skal tiltak settes inn i samarbeid med foresatte. Ved fortsatt bekymring skal sosiallærer/avdelingsleder/rektor kontaktes. Siste punkt i rutinen er at foresatte skal informeres om bekymringsmeldingen.

Nyansatte får opplæring gjennom skolens rutinehåndbok. I intervjuer fremkommer det at ansatte har fått informasjon fra rektor om hva og hvordan melding skal sendes, og at dette er tatt opp i fellesmøter der alle lærerne er tilstede. Som eksempel nevnes at meldeplikt til barnevernet var tema på skolen for to år siden. Rektor opplyste også at kommunens brosjyre «Når du har bekymring for et barn» er delt ut til alle ansatte.

I intervjuene fremkom det at skolens praksis ved bekymringsmeldinger til barnevernet er at rektor signerer og sender meldingen. Rektor opplyste i tillegg at lærere også kan melde selv etter å ha drøftet med sosiallærer.

Øvrige ansatte opplyste at de ved bekymring tar dette opp med andre lærere, med helsesøster eller avdelingsleder. På SFO blir bekymringer tatt opp med teamleder, og deretter avdelingsleder. De ansatte er kjent med at de har en individuell meldeplikt. De kjenner også til at de skal melde ved vold og seksuelle overgrep, for øvrig diskuteres terskelen for å melde i konkrete saker.

Rektor opplyste at sosiallærerne tar med seg konkrete saker til helseteamet på skolen, og at saker der blir drøftet anonymt. Helsetemaet består av helsesøster, sosiallærere, psykisk helse, PPT og barneverntjenesten, og har møter hver 6. uke. Dersom teamet gir «grønt lys» for å sende bekymringsmelding, så blir dette sendt.

I tillegg har sosiallærer møte med helsesøster og psykisk helse hver uke. Saker kan også bli drøftet anonymt her.

Rektor bekreftet at skolen får tilbakemeldinger fra barneverntjenesten etter at de har sendt bekymringsmelding, og at barneverntjenesten har «blitt bedre» på dette.

PP-tjenesten

Ansatte i PPT har meldeplikt etter helsepersonelloven § 33 eller barnevernloven § 6-4. Av meldingene Fylkesmannen har mottatt er én fra PPT.

I intervju ble det opplyst at PPT ikke har skriftlige rutiner for meldeplikt til barnevernet, men det vises til kommunens brosjyre «Når du er bekymret for et barn». Denne brosjyren ligger i permen for nyansatte. Meldeplikten og rutiner for å melde er ikke et eget punkt i opplæringen av nyansatte. Leder opplyste at hun har planer om å få dette på plass.

Både leder og rådgiver opplyste at temaet meldeplikt stadig er på agendaen hos PPT. PPT har teammøter hver uke, og her blir ofte bekymringer for omsorgen til enkeltbarn diskutert. Det fremkom også at tjenestens praksis er at den enkelte rådgiver selv melder til barneverntjenesten, og at leder gjerne også signerer meldingen.

Når det gjelder terskelen for å melde til barneverntjenesten ble det opplyst at de melder når de er bekymret, og at det er lav terskel for å melde. De «etterforsker» ikke nærmere, men melder når bekymringen oppstår.

Det ble videre bekreftet at de får tilbakemeldinger fra barneverntjenesten, både om at meldingen er mottatt og resultatet av en eventuell undersøkelse, etter de har sendt meldinger.

4.3.1.2 Fylkesmannens vurdering og konklusjon

Vi har i tilsynet ikke sett spesielt på oppmerksomhetsplikten som følger av opplæringslovens § 15-3 første ledd. Denne plikten er en forutsetning for å kunne oppfylle meldeplikten. Vårt inntrykk er at de ansatte ved skolene er bevisste på hvilke forhold som kan gi grunn til bekymring. Brosjyren «Når du er bekymret for et barn» inneholder en god beskrivelse av ulike risikofaktorer og tegn hos både barnet og foreldrene, som kan vekke bekymring.

Fylkesmannen har intervjuet ansatte med ulike roller og ulik ansettelsestid. Etter vår vurdering viser opplysningene som ble gitt i intervjuene at de ansatte ved skolene, SFO og hos PPT har kunnskap om meldeplikten til barneverntjenesten. Samtlige kjenner også til hva den innebærer, og at ansvaret for å gi melding er personlig.

Når det gjelder hvilke forhold som utløser meldeplikten for å melde til barneverntjenesten tas dette opp i konkrete saker. De ansatte drøfter med hverandre, skoleledelsen, helsesøster og barnevernet. Dette viser etter vår mening at de ansatte jobber aktivt med innholdet i vilkårene for å melde.

Selv om det i liten grad foreligger skriftlige rutiner for bekymringsmeldinger til barneverntjenesten, så er det samsvarende opplysninger fra de ansatte om hvordan de skal gå frem for å melde, herunder hvem som skal signere og sende meldinger.

Etter Fylkesmannens oppfatning er Maura skoles rutine uklar når det gjelder hvordan meldeplikten skal oppfylles. Ut fra rutinens punkt 7.4 kan det synes som om skolen ikke skal melde bekymring til barneverntjenesten før etter at det har vært prøvd tiltak i samarbeid med foresatte. Vi vil derfor understreke at dersom meldeplikten først foreligger, skal skolen umiddelbart gi opplysningene til barnverntjenesten.

Vi vil også påpeke at behandling av bekymringer for enkeltelever i Maura skoles helseteam, eller andre former for team, kan medføre at meldinger ikke blir sendt umiddelbart eller at skolen forsøker andre tiltak i tilfeller der meldeplikten foreligger.

På denne bakgrunn er det Fylkesmannens vurdering at de ansatte på Maura skole, Nannestad ungdomsskole og i PP-tjenesten har kunnskap om og etterlever meldeplikten til barnevernet.

4.3.2 Kommunens ansvar som skoleeier

4.3.2.1 Rettslig grunnlag

Etter opplæringsloven § 13 -10 andre ledd skal kommunen (skoleeier) ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i opplæringsloven med forskrift blir oppfylt, og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene.

Systemets utforming og omfang kan skoleeier bestemme på bakgrunn av lokale forhold, egne risikovurderinger, samt skoleeiers og skolenes organisering. For at et system skal være forsvarlig, må det være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet må også sikre at det blir satt i gang tiltak som er tilstrekkelige til å rette opp i slike forhold.

Skoleeier må sørge for at skolene har tilstrekkelig kunnskap til å ivareta de oppgaver som de er gitt etter regelverket, eller som de har fått delegert fra skoleeier. Skoleeier må også selv kjenne regelverket godt nok til å avdekke brudd på lov og/eller forskrift. For å ha nok informasjon til å vurdere om skolene følger regelverket, må skoleeier også ha rutiner som sikrer informasjonsflyt om skolenes praksis opp til skoleeiernivå.

Å ha et system betyr at skoleeier må arbeide systematisk. Dokumenter som inngår i det forsvarlige systemet, må være i samsvar med regelverket som gjelder til enhver tid.

Skoleeier må kunne dokumentere og begrunne de valg og prioriteringer som er gjort i utformingen og bruken av systemet når det gjelder områder som er vurdert, metoder og planer for vurdering, oppfølging av resultat av vurderingen, iverksatte tiltak og risikovurderinger.

4.3.2.2 Fylkesmannens undersøkelser

Fylkesmannen har bedt kommunen om å redegjøre for sitt system for å sikre at meldeplikten til barneverntjenesten blir oppfylt av personalet i skolene. Vi har verken mottatt redegjørelse eller dokumentasjon for dette systemet. Kommunens virksomhetsleder for skole har ikke kunnet delta i tilsynet, og i hennes fravær har ingen på ledernivå kunne stille til intervju om temaet for tilsynet.

I intervjuer med rektorene og leder for PPT fremkom det at kontakten med virksomhetsleder i hovedsak foregår gjennom rektormøter hver måned. På spørsmål om rapportering fra skolene til virksomhetsleder ble det opplyst at det gjøres muntlig, og at rektorene har møter med virksomhetsleder hvert halvår. Rådmannen har møter med virksomhetslederne hver 14. dag.

4.3.2.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon

Fylkesmannen har ovenfor konkludert med at de ansatte har kunnskap om og etterlever meldeplikten til barnevernet. Det er vårt inntrykk at de ansattes forståelse av meldeplikten og kulturen for å melde i stor grad skyldes det arbeidet som gjøres ved den enkelte skole fremfor styring fra skoleeier sin side.

Basert på de opplysningene vi har fra kommunen per i dag legger vi til grunn at skoleeier ikke skaffer seg kunnskap om hvordan skolene oppfyller meldeplikten til barneverntjenesten, hvor mye skolene melder og på hvilket grunnlag. Vi kan derfor heller ikke se at kommunen foretar vurderinger av hvorvidt skolene oppfyller meldeplikten, unnlater å melde eller melder forhold som ikke er meldepliktige.

Ettersom kommunen ikke skaffer seg kunnskap om skolenes praksis når det gjelder meldeplikt til barneverntjenesten, har heller ikke kommunen grunnlag for å vurdere skolenes praksis og korrigere eventuell lovstridig praksis.

På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen i den foreløpige tilsynsrapporten med at Nannestad kommune ikke har et forsvarlig system for å sikre at meldeplikten til barneverntjenesten blir oppfylt.

Kommunes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport

Kommunen ga 12. januar 2018 tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. Kommunenes tilbakemelding handler i stor grad om at ansvaret for informasjon om meldeplikten til barnevernet, og etterlevelsen av den, er delegert til skolenivå. Det er blant annet vist til kommunens delegeringsreglement, «kommunens kvalitetssystem tilknyttet de ulike paragrafene i opplæringsloven; sjekkliste opplæringsloven» og ulike tiltak fra skoleeiers side for å sikre at ledere og ansatte er kjent med plikten til å melde til barnevernet.

Når det gjelder skoleeiers kunnskap om skolenes praksis om meldeplikten til barnevernet, opplyser kommunen at den har en oversiktlig skoleorganisasjon og at skoleeier har jevnlig kontakt med den enkelte rektor. I tillegg til faste møtefora har skoleeier jevnlig kontakt med den enkelte rektor på telefon eller via e-post. Skoleeier mener at de på denne måten får informasjon om hvordan meldeplikten til barnevernet etterleves på generelt grunnlag og i noen tilfeller også i enkeltsaker. Det er også opplyst at skoleeier har tett dialog med leder av barneverntjenesten.

Fylkesmannens endelige vurdering og konklusjon

Fylkesmannen tar skoleeiers uttalelse om at det er kommunens delegering av ansvaret for meldeplikten til skolenivå, og tiltak fra kommunen, som sikrer at skolene har kjennskap til, og etterlever, meldeplikten, til etterretning. Som omtalt under rettslig grunnlag over består et forsvarlig system av flere elementer. Tiltak fra skoleeier for å sørge for at ansatte har tilstrekkelig kunnskap om meldeplikten er kun ett av de nødvendige elementene.

Etter vår vurdering har kommunen fortsatt ikke gitt en tilstrekkelig redegjørelse for hvordan skoleeier arbeider for å sikre at meldeplikten til barneverntjenesten etterleves. Verken de nevnte kontaktpunktene mellom skolene og skoleeier eller den innsendte sjekklisten viser hvordan kommunen sikrer at den har nok informasjon om skolenes praksis til å vurdere om skolene følger regelverket. Det foreligger heller ingen nye opplysninger om skoleeiers rutiner for å vurdere skolenes praksis og korrigere eventuell lovstridig praksis.

På denne bakgrunn opprettholder vi vår konklusjon om at Nannestad kommune ikke har et forsvarlig system for å sikre at meldeplikten til barneverntjenesten blir oppfylt.

4.3.2.4 Dokumentunderlag

Nannestad ungdomsskole:

  • referat av 13. oktober 2017 fra samarbeidsmøte mellom Nannestad ungdomsskole og PPT, helsesøster og psykisk helse
  • referat av 10. november 2017 fra samarbeidsmøte mellom Nannestad ungdomsskole og barneverntjenesten
  • kommunens mal for meldingsskjema for offentlig melder
  • Utdanningsdirektoratets rundskriv 10/2012: Skolepersonalets opplysningsplikt til barneverntjenesten
  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets veileder: Samarbeid mellom skole og barnevern

Maura skole:

  • «Rutiner og prosedyrer – Maura skole»
  • kommunens mal for meldingsskjema for offentlig melder
  • program for planleggingsdagene 14., 15. og 16. august 2017 Ettersendt fra kommunen:
  • sjekkliste opplæringsloven
  • program for kursrekke for nyutdannede lærer i Nannestad, Gjerdrum og Hurdal 2015-2016

4.4 Barnehagesektoren – kommunens ansvar som barnehagemyndighet

4.4.1 Rettslig grunnlag

Etter barnehageloven § 8 er kommunen lokal barnehagemyndighet. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gi veiledning og påse at alle barnehagene, både kommunale og private, drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehagemyndigheten har tre virkemidler til disposisjon; veiledning, tilsyn og godkjenning.

Barnehagemyndigheten må ha oversikt over innholdet i barnehagens meldeplikt til barneverntjenesten, samt sørge for å skaffe seg tilstrekkelig kunnskap om hvordan den enkelte barnehage oppfyller plikten. Barnehagemyndigheten må på denne bakgrunn foreta vurderinger av risiko for lovbrudd på barnehagenivå. Risikovurderingene skal danne grunnlag for å avdekke et eventuelt behov for å iverksette veiledning eller tilsyn.

Dersom barnehagemyndigheten iverksetter veiledning av barnehagene i tråd med sine risikovurderinger, må denne være egnet til å påse at barnehagene oppfyller meldeplikten. Viser barnehagemyndighetens risikovurderinger at det er nødvendig, er tilsyn med barnehagen et virkemiddel. Det er en forutsetning at både veiledning og tilsyn er basert på en riktig forståelse av meldeplikten.

4.4.2 Fylkesmannens undersøkelser

Én av de kommunale barnehagene har deltatt i tilsynet; Midtbygda barnehage. Barnehagen tilbyr plasser for barn i alderen 0-5 år, og har 85 barn. Barnehagen er organisert i 6 avdelinger, og har 25 ansatte.

Av meldingene til barneverntjenesten som Fylkesmannen har mottatt er én av 17 fra barnehage.

I følge Nannestad kommunes delegeringsreglement er virksomhetsleder for barnehage delegert kommunens ansvar som barnehagemyndighet. Virksomhetsleder ivaretar også eierrollen for de kommunale barnehagene.

Virksomhetsleder har i redegjørelsen opplyst at hun har månedlige møter med styrerne i samtlige barnehager i kommunen. Møtene benyttes blant annet til å informere om lover og retningslinjer for å sikre at lovkrav er kjent og for å bidra til riktig regelverksforståelse.

Representanter fra barnevernet inviteres til styrermøtet én til to ganger per barnehageår. Da blir det informert om gjeldende rutiner for samarbeid og gangen i barnevernssaker. Det blir også mulighet for erfaringsutveksling på generelt grunnlag. Det er også vist til veilederen «Til barnets beste – samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten», utarbeidet av Barne- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

I tillegg abonnerer kommunen på «Veilederen.no», som er et elektronisk oppslagsverk og hjelpemiddel for å kunne holde seg oppdatert på gjeldende regelverk på området. Alle kommunale styrere og virksomhetsledere har fått opplæring i bruk av oppslagsverket, og kan be om hjelp og veiledning på telefon og mail i tillegg.

Virksomhetsleder har også sendt inn innkallinger til styrermøter fra juni og november 2017, og referat fra møtet i juni. På møtet i juni var virksomhetsleder i barneverntjenesten til stede og orienterte om samarbeid med barnevernet, og hva som forventes av barnehagene i

«tyngre/omfattende» barnevernssaker. Referatet fra møtet viser at meldeplikten og samarbeid med barneverntjenesten også ble tatt opp. Virksomhetsleder fra barneverntjenesten deltok også på møtet i november, og den reviderte rutinen for samarbeid om barnevernssaker ble gjennomgått.

I intervju ble det opplyst at det, i tillegg til de månedlige styrermøtene for alle barnehagene, også holdes separate styrermøter for de kommunale barnehagene. De kommunale barnehagene har også et eget styrersamarbeid.

Kommunens plan for tilsyn er under revidering. Planen inneholder regler og rutiner for tilsyn, og det er utarbeidet maler for blant annet egenerklæring og rapport for tilsyn. I skjemaet for egenerklæring er et av spørsmålene om kjennskap til Kunnskaps- departementets veileder «Til barnets beste – samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten». I malen for tilsynsrapport er barnehageloven § 22 om opplysningsplikt nevnt som et mulig utvalgt emne. I intervju ble det opplyst at det blir gjennomført tilsyn hvert andre til tredje år. Virksomhetsleder er usikker på om meldeplikten har vært tema i tilsyn.

I kommunens redegjørelse er det opplyst at det er styrers oppgave å påse at alle ansatte kjenner meldeplikten til barneverntjenesten. Det er videre opplyst at hver barnehage har

«sin» kontaktperson i barnevernet, og at det gjennomføres jevnlige møter i barnehagene, minst én gang hvert halvår. Alle ansatte skal være gjort kjent med kommunens brosjyre

«Når du er bekymret for et barn». I tillegg er det utarbeidet retningslinjer for samarbeid mellom barnehage og barnevern som viser gangen i en barnevernssak og fordeling av ansvar.

I tillegg til brosjyren og retningslinjene har kommunen sendt inn mal for samarbeidsavtale mellom foresatte/barnehage/barnevern og barneverntjenestens mal for «meldingsskjema for offentlig innmelder». Kommunen har også sendt inn «Dokumentliste for vikarer og nytt personale», informasjonshefte om Midtbygda barnehage og oversikt over innhold i barnehagens beredskapsplan.

I retningslinjene for samarbeid er blant annet følgende omtalt om barnehagens ansvar: bekymring for et barn, meldeplikt, drøfte saken anonymt, sende melding og dialog med foresatte. I tillegg er barneverntjenestens plikt til å sende tilbakemeldinger til melder omtalt.

Dokumentliste til Midtbygda barnehage inneholder blant annet virksomhetsplan, informasjonshefte, beredskapsplaner og taushetsplikt. I informasjonsheftet er opplysningsplikten til barneverntjenesten omtalt under kapittelet om lovverk. Heftet inneholder også et kapittel om samarbeidsformer i barnehagen. Her fremkommer det at det er ukentlige avdelingsmøter og ped.ledermøter, og månedlige personalmøter for alle ansatte.

I intervjuet opplyste virksomhetsleder at det har vært en økning i antall meldinger fra barnehagene til barneverntjenesten, og hun håper dette skyldes et økt fokus på bekymringer knyttet til barn. Det er ikke vanlig at virksomhetsleder blir involvert i enkeltsaker, men hun gir veiledning hvis det er ønskelig.

I intervjuer med personalet i barnehagen fremkom det at det er praksis at ped.leder sender melding til barneverntjenesten via enhetsleder, og at kommunens meldeskjema benyttes. Ved bekymring for et barn blir først ped.leder, så enhetsleder kontaktet for å drøfte saken. Saker drøftes også noen ganger anonymt med helsesøster.

Opplysningene som ble gitt i intervjuene viser at de ansatte i barnehagen har kunnskap om meldeplikten til barneverntjenesten. Samtlige kjenner også til hva den innebærer, og at ansvaret for å gi melding er personlig.

Opplæring av nyansatte foregår ved gjennomgang av de rutinene og planene som er nevnt over. Barnehagen benytter kommunens rutine om samarbeid mellom barnehage og barnevern.

Det ble videre bekreftet at barnehagen får tilbakemeldinger fra barnverntjenesten etter at de har sendt meldinger.

4.4.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon

Etter Fylkesmannens vurdering arbeider barnehagemyndigheten systematisk for å informere og veilede barnehagene om regelverket, både generelt og spesielt om meldeplikten til barneverntjenesten. Både samarbeid med barneverntjenesten og meldeplikten har vært tema på styrermøtene, og det er utarbeidet rutiner.

De innsendte dokumentene, særlig rutinen for samarbeid mellom barnehage og barnevern, viser etter vår mening at kommunen har riktig forståelse av regelverket om meldeplikten.

Selv om kommunen har en oversiktlig barnehagesektor, og det er god kontakt mellom kommunen og barnehagene, så er det vårt inntrykk at det i liten grad i innhentes informasjon om hvordan barnehagenes praksis faktisk er når det gjelder meldeplikten. For å kunne vurdere risikoen for manglende etterlevelse av meldeplikten må barnehage- myndigheten innhente slik informasjon.

Fylkesmannen konkluderte i den foreløpige tilsynsrapporten med at Nannestad kommune, som barnehagemyndighet, ikke påser at barnehagene i kommunen etterlever bestemmelsen om meldeplikt til barnverntjenesten.

Kommunes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport

Kommunen som barnehagemyndighet har gitt en relativt fyldig tilbakemelding. Kommunen uttaler at den gjennom faste rutiner har god kontakt med samtlige barnehager i kommunen, og at de på den måten kan skaffe seg en tilfredsstillende kunnskap om den enkelte barnehages etterlevelse av gjeldende lover og regelverk. Kommunen mener videre at kontakt på ulike samarbeidsarenaer, samt tilgjengelig skriftlig og digital informasjon gir grunnlag for risikovurderinger som benyttes for å vurdere behov for veiledning og/eller tilsyn.

Kommunen har blant annet opplyst at de månedlige styrermøtene både er en arena for å holde styrere oppdatert på lover og regler, og en arena for å drøfte lover og regler for å få felles forståelse og rett regelverksetterlevelse. Dette fremkommer i retningslinjene for styrersamarbeidet. Møtene ledes av virksomhetsleder for barnehage, og hun får i disse faste møtene mye kunnskap om hvorvidt barnehageeier oppfyller sine plikter. I tillegg har barnehagemyndigheten flere møtepunkter med ansatte i samtlige barnehager i løpet av året gjennom organisering av felles kompetansehevingstiltak. Det er også vist til andre informasjonskilder om barnehagenes praksis, som for eksempel årsmeldinger, klagesaker, bekymringsmeldinger, vedtekter, årsplaner med mer.

Kommunen opplyser videre at barnehagemyndighetens veiledning av barnehagene etter risikovurdering skjer i ulike former, både uformelt og mer formelt. Samtale med styrer og eventuelt en skriftlig henvendelse er etter kommunens erfaring tilstrekkelig i de fleste tilfeller. Når det gjelder tilsyn har kommunen vist til sine rutiner, hvor det blant er beskrevet kartlegging av behov for tilsyn. Kommunen opplyser at den på bakgrunn av risikovurderinger har gjennomført stedlige tilsyn etter lov om barnehager i noen barnehager hvert år. Høsten 2017 ble det gjennomført tre tilsyn.

Fylkesmannens endelige vurdering og konklusjon

Kommunens tilbakemelding viser etter vår vurdering at barnehagemyndigheten innhenter informasjon om barnehagenes praksis mer systematisk, og i et større omfang, enn vi la til grunn i den foreløpige tilsynsrapporten. De eksemplene som er gitt er etter vår oppfatning relevante kilder for å skaffe kunnskap om regelverksetterlevelsen. Vi mener at kommunens redegjørelse viser at barnehagemyndigheten skaffer seg nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre risikovurderinger, og at barnehagene deretter følges opp med veiledning, og eventuelt tilsyn, dersom det er nødvendig.

Fylkesmannen vil for ordens skyld bemerke at vi i dette tilsynet ikke kontrollerte praksis om meldeplikt til barneverntjenesten i noen private barnehager. Kommunen har imidlertid i stor grad samme praksis og rutiner når det gjelder de private barnehagene.

Fylkesmannen konkluderer på denne bakgrunn med at det er sannsynliggjort at Nannestad kommune, som barnehagemyndighet, påser at barnehagene i kommunen etterlever bestemmelsen om meldeplikt til barnverntjenesten.

4.4.4 Dokumentunderlag

  • redegjørelse fra virksomhetsleder av 3. november 2017
  • retningslinjer for samarbeid barnehage – barnevern
  • mal for samarbeidsavtale foresatte/barnehage/barnevern
  • kommunens brosjyre «Når du er bekymret for et barn»
  • eksempel på dokumentliste for vikarer og nytilsatte i barnehage – Midtbygda barnehage
  • eksempel på informasjonshefte til ansatte og vikarer i barnehage – Midtbygda barnehage
  • eksempel på innhold i beredskapsplan barnehage – Midtbygda barnehage
  • vedtekter for kommunale barnehager i Nannestad kommune
  • innkalling til felles styrermøte i november 2017
  • innkalling til felles styrermøte i juni 2017
  • referat fra felles styrermøte i juni 2017
  • kommunens mal for meldingsskjema for offentlig melder
  • plan for tilsyn av barnehager i Nannestad kommune
  • mal for tilsynsrapport barnehager
  • organisasjonskart Nannestad kommune
  • Nannestad kommunes delegeringsreglement

5. Tverrfaglig samarbeid

Formålet med Fylkesmannens samordnede tilsyn har også vært å undersøke om kommunen sikrer at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid ved at kommunen legger forholdene til rette for samarbeid på tvers av instanser.

Samarbeid mellom tjenestene gjelder i forbindelse med melde- og tilbakemeldingssituasjonen, samarbeid i enkeltsaker og et overordnet samarbeid.

Det fremgår av innsendt dokumentasjon og gjennom intervjuer at kommunen har flere samarbeidsfora på overordnet nivå. Videre fremgår at ansatte i tjenestene drøfter vilkårene i meldeplikten i enkeltsaker med hverandre.

Nannestad kommune har etablert et samarbeidsforum som heter BRUS - «Brukerrettet samhandlingsforum». Det er et kommunalt BRUS, et BRUS der BUP deltar og et «mini-BRUS». Deltakere er ledere for PPT, barneverntjenesten, helsestasjonen, familieteam og rus- og psykisk helsetjeneste, kommuneoverlegen og kommunepsykologen. I BRUS diskuteres saker der det er behov for samarbeid mellom flere instanser. Den som fremmer sak må selv møte. Ved behov møter andre som kjenner saken (lærer, fastlege, saksbehandler eller andre). BRUS avholdes hver sjette uke. Leder av BRUS er enhetsleder for helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

Kommunen har også etablert et samarbeidsforum som heter Samordning Lokale Tiltak (SLT). Formålet oppgis å være «å unngå menneskelige lidelser som følge av kriminalitet og rusmiddelbruk».

Kommunen har også «par-samlinger», der to tjenester møtes på systemnivå, for å få kjennskap til hverandres lovverk og arbeidsoppgaver.

Nannestad kommune har også et prosjekt som LOS – skolenektingsprosjekt – oppfølging av bekymringsfullt fravær på ungdomsskolen.

På bakgrunn av opplysninger fra innsendt dokumentasjon og intervjuer ser Fylkesmannen at Nannestad kommune legger forholdene til rette for samarbeid på tvers av instanser. Samtidig viser tilsynet at det kan være forbedringspotensialet når det gjelder systematikken for å sikre at alle utsatte barn og unge blir fanget opp slik at de får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

6. Frist for retting av lovbrudd - skole

Fylkesmannen har i dette tilsynet konstatert lovbrudd, jf. kapittel 4.2 og 4.3.

I denne rapporten gis Nannestad kommune frist til å rette lovbruddene, jf. kommuneloven

§ 60 d. Fristen for retting er 1. juni 2018. Kommunen må innen denne fristen sende Fylkesmannen en erklæring om at ulovlige forhold er rettet, og en redegjørelse for hvordan de er rettet.

Dersom lovbrudd ikke er rettet innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne klages på, jf. forvaltningsloven kapittel VI:

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter fristen:

1. Nannestad kommune som skoleeier må sørge for å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp kravene til skolenes meldeplikt til barneverntjenesten, jf. opplæringsloven §§ 13-10 og 15-3.

Nannestad kommune må i denne forbindelse:

  • skaffe seg informasjon om skolenes praksis når det gjelder meldeplikt
  • bruke informasjonen til å vurdere om skolenes praksis er i tråd med regelverket
  • bruke vurderingen av skolenes praksis til å sørge for at skolene får en ny praksis, og følge opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med regelverket
  • innhente tilstrekkelig informasjon om skolenes meldeplikt ofte nok til å vurdere og følge opp praksis ved skolene

7. Frist for retting av lovbrudd - helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Fylkesmannen har i dette tilsynet konstatert lovbrudd; Nannestad kommune har ikke tilstrekkelige systemer for å sikre at meldeplikten til barneverntjenesten blir oppfylt, jf. kapittel 4.2.3 vurdering og konklusjoner.

Vi ber Nannestad kommune utarbeide en plan for de forbedringstiltak som skal settes i verk for å bringe virksomheten i samsvar med myndighetskravene. Fristen for å rette er 1. juni 2018.

Planen må minimum inneholde:

  • hvilke tiltak som skal iverksettes
  • hvordan tiltakene skal gjennomføres
  • hvordan ledelsen skal følge opp resultatene av tiltakene og sikre at endringer faktisk skjer
  • hvilken tidsramme de ulike tiltakene har

 

Vedlegg: deltakerliste

Deltakere ved tilsynet
  Navn Stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte

1

Anne Line Gjersum

enhetsleder for Familiesenteret

x

x

x

2

Tom Sundar

kommuneoverlege/virksomhetsleder

x

x

 

3

Anja Mork Broks

helsesøster, helsestasjon

x

x

 

4

Sissel Aalde Bendiksen

helsesøster skolehelsetjenesten

x

x

x

5

Monica Hammer

helsesøster ungdomsskole

x

x

 

6

Katrine Sæves

lege helsestasjon

x

x

 

7

Rita Milli

helsesøster helsestasjon

x

x

 

8

Bodil Aarhus Aalborg

kommunejordmor

x

x

 

9

Paul Glomsaker

rådmann

x

x

x

10

Kari Hamre Storholm

virksomhetsleder barnehage

x

x

x

11

Anita Hakvåg

enhetsleder Midtbygda barnehage

x

x

x

12

Unni Moe Nielsen

barne- og ungdomsarbeider, Midtbygda

x

x

 

13

Kjetil Kokkim

stabssjef for organisasjon og utvikling

x

   

14

Haldis Sofie Hjärkönen

rektor Maura skole

x

x

 

15

Bjørn Olav Andersen

assistent/SFO Maura skole

x

x

 

16

Caroline W Haraldsen

barneverntjenesten, saksbehandler

x

x

 

17

Merete Borgen

enhetsleder PPT

x

x

 

18

Astri Hodne

rådgiver PPT

x

x

 

19

Bitten Johansen

rådgiver Nannestad ungdomsskole

x

x

 

20

Irene Berger

rektor Nannestad ungdomsskole

 

x

 

21

Gitte Nilsen

kontaktlærer Maura skole

 

x

 

22

Christin Sibbern

barneverntjenesten, fagleder

 

x

 

23

Tonje Bismo Strøm Skogstad

barneverntjenesten, virksomhetsleder

 

x

 

24

Eva Arnesen

barneverntjenesten, saksbehandler

 

x

 

Fra Fylkesmannen:

Jorunn Hunderi, seniorrådgiver, helseavdelingen

Marie Fladmoe Halvorsen, seniorrådgiver, sosial- og familieavdelingen

Mette Hallan, seniorrådgiver, barnehage- og utdanningsavdelingen