Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Nordland gjennomførte 23. september – 19. januar 2015 tilsyn med Gildeskål kommune. Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette. Fylkesmennene fikk tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.

Det ble påvist følgende avvik:

Avvik 1:

Gildeskål kommune har ikke kommet i gang med det løpende oversiktsarbeidet slik folkehelseloven forutsetter

19. januar 2015

Hege Meldal
revisjonsleder

Solveig Johnsen Hovet
revisor

Egil Johansen
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn 23. september – 6. november 2014 med Gildeskål kommune.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

  1. Lovlighetskontroll
    Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
  2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
    I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.

2. Beskrivelse av kommunen

Gildeskål kommune hadde 1. januar 2014 2023 innbyggere. Innbyggertallet har gått ned med 16 % siden 2000, men hovedsakelig på grunn av bosetting av flyktninger og arbeidsinnvandring har antall innbyggere stabilisert seg de siste årene. Gildeskål kommune står overfor demografiske utfordringer med ei aldrende befolkning, færre bosatte i yrkesaktiv alder og utfordringer med å rekruttere kompetanse inn i egen organisasjon.

Bosetninga er spredt på flere grender og på øyer, men med et tydelig kommunesenter på Inndyr.

Kommunen er en tradisjonell kystkommune der næringsgrunnlaget har vært landbruk, fiske og fiskeriaktiviteter. I dag utgjør havbruksnæringa en svært viktig arbeidsplass, men det er også mye aktivitet innen reiseliv. I kommunen er det svært mange fritidsboliger, både nybebyggelse og helsårsboliger omgjort til fritidsboliger.

Kommunen har en to-nivå organisasjonen med fire virksomhetsområder i tillegg til stabsfunksjonene (sentraladministrasjon og økonomiavdeling). Kommunen har den siste tida ikke hatt egen folkehelsekoordinator, og både virksomhetsleder oppvekst og kultur og virksomhetsleder helse og omsorg har hatt hovedansvaret for folkehelsearbeidet.

Kommuneoverlegen er ansatt i 100 % stilling, og en dag i uka er avsatt til administrativt arbeid.

Gildeskål kommune har ikke samarbeidsavtale med Nordland fylkeskommune om folkehelsearbeid. Gildeskål kommune er en av eierne til det interkommunale selskapet Helse- og miljøtilsyn Salten IKS, og kommunen har delegert vedtaksmyndighet etter folkehelseloven kap 3. til dem.

I følge folkehelseprofilene er det i Gildeskål, sammenligna med landet for øvrig, høgre andel av befolkninga som er over 80 år, færre med høyere utdanning og andel unge uføretrygdede er høgre. Folkehelseprofilene viser også at mange ikke trives på skolen og at mange opplever mobbing i ungdomsskolen. Utbredelsen av de sykdommene som folkehelseprofilene omtaler, er imidlertid ikke entydig forskjellig fra landsgjennomsnittet. Utkastet til kommuneplanens samfunnsdel beskriver også en boligsosial utfordring.

Kommuneplanens samfunnsdel er planlagt politisk behandlet våren 2015.

3. Gjennomføringen av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 8. april 2014.

Gjennomgang av aktuell informasjon forut for tilsynsbesøket: se kapittel sju.

Formøte ble holdt 23. september 2014.

Åpningsmøte ble holdt 5. november 2014.

Intervjuer

Ti personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: se oversikt i kapittel sju.

Sluttmøte ble holdt 6. november 2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus.

Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Det ble herunder undersøkt

  • om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
  • om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
  • om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
  • om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
  • om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
  • om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
  • om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

  • kommunens tilrettelegging/styring
  • hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
  • om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
  • i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
  • i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Status for arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel i Gildeskål kommune

Den kommunale planstrategien ble vedtatt i kommunestyret 4. oktober 2012 og omtaler folkehelselovens krav til oversikt over helsetilstanden, påvirkningsfaktorer og det løpende oversiktsarbeidet. Utover befolkningsutvikling inneholder imidlertid ikke planstrategien informasjon som svarer til den statusbeskrivelse som forventes å være i oversiktsdokumentet (jf. folkehelseloven § 5), men konkretiserer flere generelle utfordringer innen helse, folkehelse og omsorgstjenestene.

Foreløpig kommuneplan samfunnsdelen ble sendt på høring 29. oktober 2013. Siste utgave av planen er datert 22. oktober 2014, og det er planlagt politisk behandling våren 2015.

Gildeskål kommunes arbeid med kommuneplanen har derfor foregått uten at oversiktsdokumentet har vært utarbeida som en del av den innledende prosessen.

Status for det løpende oversiktsarbeidet i Gildeskål kommune

Kommunen har de siste årene ikke hatt egen folkehelsekoordinator, og hvem som henholdsvis leder og koordinerer dette arbeidet er ikke endelig avklart og kjent i kommunens organisasjon.

Det ble høsten 2014 nedsatt flere tverrfaglige arbeidsgrupper som fikk i oppdrag å utarbeide første versjon av oversiktsdokumentet og identifisere helseutfordringene. Dette arbeidet har god forankring i kommunens administrative ledelse og i plan- og utviklingsenheten ettersom rådmannen har hatt en aktiv og styrende rolle og også har involvert alle virksomhetslederne. Folkehelse og arbeidet med oversiktsdokumentet er jevnlig tema på ledermøtene i kommunen. Kommunen ivaretar det tverrsektorielle perspektivet meget godt.

Arbeidet med oversiktsdokumentet er imidlertid ikke ferdig, og videre organisering av arbeidet for å få ferdigstilt oversiktsdokumentet er ikke avklart og heller ikke hvordan det løpende oversiktsarbeidet i etterkant skal organiseres.

Utkastet til oversiktsdokumentet framhever barn og unges psykososiale læringsmiljø og generelle trivselstiltak for befolkningen som spesielle utfordringer uten at det framstår som klart at dette er de identifiserte helseutfordringene i kommunen. Disse er heller ikke i samsvar med de forhold som trekkes fram i planstrategien som utfordringer. Ingen dokumenter eller intervjuobjekter gir informasjon om hvilke forhold det er bestemt å følge med på.

Intervjuobjektene er samstemte og deler denne oppfatningen. Det er slik ikke tatt ei beslutning om hvilke forhold det skal innhentes informasjon om fortløpende.

Utkastet til oversiktsdokument beskriver allsidig kildebruk der både eksterne og interne kunnskapskilder er brukt eller tenkt brukt. Kommunen har tilgjengelig samfunnsmedisinsk kompetanse og mange engasjerte medarbeidere med lang relevant yrkeserfaring.

Fylkesmannen har på grunnlag av dette påvist følgende avvik:

Avvik 1:

Gildeskål kommune har ikke kommet i gang med det løpende oversiktsarbeidet slik folkehelseloven forutsetter

Følgende opplysninger fra dokumentgjennomgang og intervju ligger til grunn for avviket:

  • det er ikke avklart og gjort kjent i kommunens organisasjon hvem som leder og koordinerer folkehelsearbeidet
  • videre organisering av arbeidet for å ferdigstille oversiktsdokumentet (helsetilstand og påvirkningsfaktorer) er ikke avklart
  • helseutfordringene i kommunen er ikke identifisert
  • organisering av det løpende oversiktsarbeidet er ikke avklart
  • det er ikke besluttet hvilke forhold det skal følges med på og innhente informasjon om fortløpende

Dette er avvik fra lov om folkehelse § 5, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4.

6. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) (https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2011-06-24-29)

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen (https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2012-06-28-692)

7. Dokumentunderlag

Dokumenter fra kommunens nettsider eller andre nettsider:

  • folkehelseprofiler Gildeskål, 2012, 2013 og 2014
  • organisasjonskart
  • Dokumenter oversendt fra Gildeskål kommune:
  • årsmelding 2013
  • budsjett 2014 og økonomiplan 2014-2017
  • stillingsbeskrivelser virksomhetsledere helse og sosial, pleie og omsorg, oppvekst og kultur og plan og utvikling; kommuneoverlege; helsesøster og rektor
  • møtereferat fra ledergruppemøter: 29. januar, 30. april, 23. mai, 18. juni og 27. august 2014
  • Salten strategier 2004 – 2007
  • planprogram for revisjon av kommuneplanen
  • kommunal planstrategi 2012 - 2016
  • strategisk plan 2006 - 2017, vedtatt av kommunestyret 14. september 2009
  • forslag til kommuneplanen – samfunnsdelen, 29. oktober 2013
  • delegasjonsreglement av 21. juni 2007

Dokumenter mottatt og gjennomgått under tilsynet 3. – 4. september 2014:

  • møteprotokoller Levekårsutvalget 4. september og 8. oktober 2014
  • møteprotokoll kommunestyremøte 2. oktober 2014
  • reglement for Levekårsutvalget, av 2. oktober 2014
  • tiltaksplan «Et bedre skolemiljø», Sandhornøy skole og barnehage, 22. mai 2014
  • rapporter fra Helse- og miljøtilsyn i Salten: Psykososialt miljø for barn og unge i grunnskolen, Nygårdssjøen oppvekstsenter, Storvik oppvekstsenter og Inndyr skole
  • presentasjon fra rådmannen: foreløpig skisse framtidig organisering av folkehelsearbeidet i Gildeskål kommune
  • utkast: Folkehelse i Gildeskål – oversiktsdokument 2014
  • rapport fra arbeidet med oversiktsdokumentet datert 28. oktober 2014
  • referat fra ledergruppemøte 24. september: sak: videre prosess i folkehelsearbeidet

Dokumenter mottatt fra Helse- og miljøtilsyn Salten:

  • søknad om driftsgodkjenning Storvik oppvekstsenter
  • oversikt over godkjenningsstatus skoler og barnehager i Gildeskål kommune

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøtet og sluttmøtet, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte

Laila Didriksen

kommuneoverlege

x

x

x

Mai Cathrin Presteng

helsesøster

x

x

 

Vivian Svendsgård

leder NAV

x

x

x

Isabel B. Hansen

barnehagestyrer

x

x

x

Bente Øvereng

rektor Inndyr skole

x

x

 

Inger Fagervik

virksomhetsleder oppvekst og kultur

x

x

x

Anne-Grete Mosti

virksomhetsleder pleie og omsorg

x

 

x

Bente Sundsfjord

virksomhetsleder helse og sosial

x

x

x

Geir Mikkelsen

rådmann

x

x

x

Rune Reisænen

virksomhetsleder plan og utvikling

x

x

x

Reneè Normann

planlegger

x

x

X

Fra Fylkesmannen i Nordland deltok:

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk