1. Sammendrag

Denne rapporten beskriver og vurderer tilsynsmyndighetens praksis i saker der helsepersonellet har hatt en seksuell relasjon til pasient, bruker eller begått seksuelt grenseoverskridende handlinger. En arbeidsgruppe med deltakere fra statsforvalteren og Helsetilsynet har gjennomgått 147 tilsynssaker som omhandlet dette og som ble avsluttet i Helsetilsynet i perioden 1. januar 2011–31. desember 2020. For denne perioden har arbeidsgruppen også vurdert saksbehandlingen av søknader fra det samme helsepersonellet om ny autorisasjon etter tilbakekall, eller begrensning i autorisasjonen.  

Saker av denne typen er alvorlige, og de skaper bekymring i samfunnet. Det er avgjørende at befolkningen har tillit det helsepersonellet de skal ha hjelp fra når de har behov for det. Helsetilsynet har en uttalt holdning til dette og i forbindelse med ny helsetilsynslov i 2017, la departementet til grunn Helsetilsynets uttalelse om at det er: «nulltoleranse for seksuelt misbruk av pasienter hos helsepersonell». Denne holdningen gjenspeiler seg også i de faglige vurderingene og de ressursene tilsynsmyndigheten bruker på disse sakene. Når det er risiko for at pasienter eller brukere kan bli utsatt for slike handlinger, er tilsynsmyndighetens samfunnsoppdrag å beskytte og trygge pasienter, brukere og pårørende. I tillegg til å sørge for at tilliten til tilsynsmyndigheten og helsepersonell ikke svekkes.

Rapporten inneholder vurderinger og anbefalinger om endringer i praksis for tilsynsmyndigheten (både statsforvalterne og Helsetilsynet). Saksbehandlingen er viktig for pasient- og brukersikkerheten, og for befolkningens tillit til både helse- og omsorgstjenestene og tilsynsmyndigheten. Anbefalingene er gjennomgående relatert til en forventning om at saksbehandlingen hos tilsynsmyndigheten er rigget slik at den er forutsigbar, transparent og med så liten risiko for vilkårlighet som mulig.

I ettertid kan det som burde ha vært gjort av vurderinger og beslutninger i enkeltsaker fremstå som enklere enn når sakene ble behandlet. Arbeidsgruppen har sett på hvordan temaer som brukerinvolvering, politianmeldelse/offentlig påtale, begrensninger i autorisasjon og behandling av søknader om ny autorisasjon er håndtert i enkeltsakene. I tillegg har arbeidsgruppen vist til eksempler fra sakene som vi mener underbygger våre vurderinger og forslag til endringer.

I vårt utvalg av saker der helsepersonell har hatt en seksuell relasjon til pasient/bruker eller utøvd grenseoverskridende seksuelle handlinger, ser vi at de fleste sakene resulterer i en administrativ reaksjon, som regel tilbakekall av autorisasjonen. Vedtak som Helsetilsynet fatter er begrunnet i svikt i fagetisk forståelse, og mangel på faglig innsikt, som gjør at helsepersonellets autorisasjon må tilbakekalles. Helsetilsynet følger her en klar og streng praksis.

Pasientens, brukerens og ev. pårørendes involvering er avgjørende i disse sakene. Vi ser at Helsetilsynet legger stor vekt på pasienten, brukeren eller pårørendes beskrivelse av hendelsen. Dette gjenspeiles i vedtakene der det er gitt gode beskrivelser av pasienten/brukerens opplevelse, som igjen danner et viktig grunnlag for de vedtakene Helsetilsynet fatter.

Når det gjelder Helsetilsynets praksis i behandlingen av søknader om ny eller begrenset autorisasjon ser vi at vurderingene som er gjort i stor grad anvender de kravene til skikkethet som stilles til søkeren. Dette gjelder også de sakene som omhandler alvorlige seksuelle overgrep der begrenset autorisasjon ikke er aktuelt, og heller ikke gis.  

Vi ser at Statens helsepersonellnemnd stadfester de aller fleste vedtak som Helsetilsynet har fattet og som er påklaget til nemnda. Vi kan derfor ikke se at Helsetilsynet har en lovforståelse eller skjønnsutøvelse som avviker fra nemnds- og/eller rettspraksis.

I vårt utvalg er det, når det gjelder politianmeldelse eller begjæring om påtale, få saker som blir politianmeldt av tilsynsmyndigheten. Dette gjelder både for statsforvalteren og for Helsetilsynet. Det er nylig uttrykt fra Riksadvokaten (i et møte med Helsetilsynet) at det er ønskelig at vi anmelder saker selv om de er anmeldt av andre. Det er begrunnet i at tilsynsmyndighetens vurderinger har betydning for politiets arbeid med disse sakene.

Arbeidsgruppens anbefalinger bygger ikke på funn som representerer stor svikt eller feilaktig praksis i saksbehandlingen, regelforståelsen eller skjønnsutøvelsen. Vi mener likevel at det er nødvendig med forbedringer og endringer på flere områder. Det er nødvendig for å opprettholde tillit, og av hensynet til kvalitet og pasient- og brukersikkerhet.

Anbefalingene spenner vidt; fra direkte anbefalinger om ny praksis, etablering av skriftlige rutiner, nærmere utredninger og vurderinger, overordnede beslutninger, overordnet faglig styring og kontakt inn mot andre aktører som har et medansvar for den samlede kvaliteten og pasientsikkerheten.

Vi har, gjennom vårt arbeid, sett at det i tillegg til det som ligger innenfor vårt mandat å vurdere, er forhold og store temaer som andre instanser og aktører må ta et medansvar for å engasjere seg i. Dette for å forebygge denne typen hendelser og for å sikre trygge og gode tjenester. Dette gjelder særlig virksomheter/arbeidsgivers ansvar, utdanningsinstitusjonen i opplæring av helsepersonell og fagorganisasjonene når det gjelder rolleforståelse og fagetiske retningslinjer. Vi kommer med betraktninger om dette avslutningsvis i rapporten.

Oppsummert er dette arbeidsgruppens viktigste vurderinger og anbefalinger:

• Brukerinvolvering: Det må arbeides for god, ivaretakende og tilpasset informasjon til pasient/bruker/pårørende under hele tilsynssaken. Det må legges til rette for at pasienter/brukere/pårørende kan tilbys digitale eller fysiske møter med statsforvalteren og Helsetilsynet.
• Anmeldelse/påtale: Helsetilsynet bør beslutte en tydelig policy og klare kriterier for vurdering av om sakene skal anmeldelse eller begjæres påtalt. Drøftelsene og beslutningene tilsynsmyndigheten gjør om dette spørsmålet må dokumenteres i sakene.
• Begrenset autorisasjon som reaksjon: Veiledning av helsepersonellet skal som hovedregel være et obligatorisk vilkår. Ordningen med bruk av eksterne veiledere må gjennomgås og det er viktig at det stilles tydelige krav når det gjelder habilitet, samarbeid med Helsetilsynet underveis i veiledningen og innholdet i rapporteringen.
• Behandling av søknader i etterkant av tilbakekall eller begrensning av autorisasjon: Det må gjennomføres flere endringer, slik som at kravene som stilles til skikkethet på søknadstidspunktet må tydeliggjøres og at det som hovedregel gis en begrenset autorisasjon før en ny autorisasjon. Karenstid bør vurderes før det kan søkes om ny autorisasjon.
• Lovendringer: Statens helsetilsyn bør ta initiativ overfor lovgiver om å utrede og vurdere regelendringer når det gjelder muligheten til å gi varig tilbakekall av autorisasjon, og en utvidelse av helsepersonelloven § 20a femte ledd til flere pasient- og brukergrupper.