6 Barn på vent – brudd på bistandsplikten i barnevernet

Brudd på bistandsplikten har vært et risikotema for tilsynsmyndigheten i flere år, og de siste tre årene har antallet klager til statsforvalteren på manglende oppfyllelse av bistandsplikten økt kraftig. Statsforvalteren avdekker lovbrudd i mer enn ni av ti saker.

Som vi har sett i statistikken i kapittel 2 i denne rapporten over tilsynssaker de siste årene, så er Bufetats bistandsplikt fortsatt et alvorlig risikoområde. Utviklingen viser også en endring i hva sakene handler om. I 2024 dominerte saker knyttet til akuttiltak. I 2025 går disse sakene markant ned, samtidig som antallet saker som gjelder fosterhjem øker betydelig. Dette kan tyde på at utfordringene i større grad enn tidligere knytter seg til tilgang på og fremskaffelse av mer varige tiltak, og ikke bare til akutte løsninger. Samlet peker utviklingen på vedvarende utfordringer i oppfyllelsen av bistandsplikten, med potensielt alvorlige konsekvenser for barn som trenger tiltak.

Statens helsetilsyn har gjennomgått 120 tilsynssaker fra 2024 for å få mer kunnskap om hva som kjennetegner sakene, og for å løfte frem hvilke konsekvenser lovbruddene får for barna det gjelder. Gjennomgangen viser at selv om de fleste barn får tiltak innen rimelig tid, er det en gruppe barn som ikke får det tilbudet de trenger når de trenger det. I påvente av et ledig og egnet fosterhjem eller institusjonstiltak blir noen barn værende i midlertidige løsninger over tid. Andre flyttes mellom tiltak fordi plasser sies opp, eller fordi barnets behov endrer seg uten at det finnes et egnet tilbud. I enkelte saker blir barn boende hjemme, selv om barnets behov og kommunens vurdering tilsier at barnet burde vært flyttet ut.

I tilsynssakene peker både kommunen, Bufetat og tilsynsmyndigheten på mange av de samme risikoene for barna. Dette gjelder særlig:

• usikkerheten ved langvarige og midlertidige bosteder
• gjentatte relasjons- og tillitsbrudd som følge av flyttinger
• ustabilitet som kommer i tillegg til den omsorgssvikten og de livsbelastningene barna allerede har opplevd

Siden høsten 2022 har Bufetat hatt utfordringer med å dekke kommunenes behov for barnevernstiltak. Årsakene er flere og sammensatte. Flere rapporter [10] peker blant annet på nedbygging av institusjonstilbudet og utfasing av kommersielle tilbydere. Samtidig har statlige institusjoner ikke blitt tilstrekkelig styrket. Dette har bidratt til lengre oppholdstider i akuttiltak og til flaskehalser i tiltaksapparatet. Kapasiteten utfordres også av at flere barn har komplekse behov som krever mer tilrettelegging, tettere oppfølging og høyere bemanning enn det eksisterende tilbudet er dimensjonert for.

[10] Se blant annet Omsorg og ansvar Rapport fra ekspertutvalget om organisering og styring av statlig barnevern. Barne- og familiedepartementet (2025), Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til utfordringer i barnevernet Dokument 3:10 (2024−2025) og Oslo Economics (2024) Områdegjennomgang av institusjonsbarnevernet Oppdrag for Barne- og familiedepartementet og Finansdepartementet Desember 2024

Vi har gått gjennom avgjørelsesbrevene i 120 tilsynssaker som statsforvalterne behandlet i 2024 der temaet var Bufetats bistandsplikt. I 96 av de 120 tilsynssakene, har barnevernstjenesten bedt om barnevernsinstitusjon, mens de resterende 24 tilsynssakene dreide seg om fosterhjem eller beredskapshjem.  I tilsynssakene der kommunen ber om et institusjonstiltak, er barna fra 8 til 18 år, med en overvekt av barn over 15 år. Den største gruppen er de som nærmer seg myndighetsalder og som enten fyller 17 eller 18 år det året barnevernstjenesten anmoder om institusjon. Det er en tydelig kjønnsdimensjon, med en overvekt av gutter som ikke får tilbud (67 prosent).

Barnevernstjenesten har bedt om akuttinstitusjon for 78 prosent av barna. Videre har de bedt om behandlingsinstitusjon for 17 prosent av barna og 5 prosent i omsorgsinstitusjon. Barna som har behov for å flytte i beredskapshjem eller fosterhjem er i hovedsak yngre. Barna er mellom 0 og 17 år, men over halvparten av barna er under 8 år.  I sakene om fosterhjem er det fire søskenpar/flokker, slik at det totale antallet barn (29) er høyere enn antallet saker (24).

De siste årene har det vært en betydelig økning i antall barn som venter på fosterhjem. Ved utgangen av 2024 ventet over 300 barn, [11] og halvparten av disse hadde stått på venteliste i mer enn et halvt år. Til tross for dette mottar tilsynsmyndighetene svært få klager fra kommunene om manglende tilbud om fosterhjem. En mulig forklaring beskrives i rapporten til Oslo Economics (2024):

«Kommunene gir uttrykk for at de i liten grad prioriterer å anmode statsforvalter om tilsyn i fosterhjemssaker. Kommunene begrunner dette med at en tilsynsprosess vil være ressurskrevende, samtidig som de anser det som lite sannsynlig at en tilsynsprosess vil bidra til å fremskaffe et egnet fosterhjem raskere.»

Ti av de 120 sakene gjelder kommunenes etterspørsel etter beredskapshjem. Barna i disse sakene er blant de yngste og mest sårbare, inkludert flere søskenflokker og barn med nedsatt funksjonsevne. Noen bor midlertidig hos slekt eller nettverk, mens andre flyttes mellom ulike beredskapshjem.

Beredskapshjem er en midlertidig omsorgsløsning for barn som må flyttes raskt i en akutt situasjon. Disse oppholdene skal i utgangspunktet være kortvarige, frem til situasjonen er avklart. Mangelen på tilgjengelige fosterhjem fører til at mange barn blir værende lenge i en midlertidig og usikker situasjon. Dette har negative konsekvenser både for barna, som opplever at livet settes på vent, og for kapasiteten i beredskapshjem som bindes opp og reduserer muligheten til å ta imot nye barn i akuttsituasjoner.

Situasjonen rammer særlig de yngste barna, som befinner seg i en kritisk tilknytningsfase. Lange, midlertidige opphold kan føre til at barna knytter seg til beredskapsfamilien. Risikoen for relasjonsbrudd er stor når barna senere må flytte videre til et fosterhjem:

«Manglende tilbud om egnet fosterhjem for gutten har ført til at han har knyttet seg til beredskapshjemmet. En eventuell flytting til et nytt fosterhjem etter så lang tid hos en familie, vil gi gutten et relasjonsbrudd som kan føre til ytterligere livsbelastninger.»

Noen beredskapshjem gir midlertidig stabilitet med trygge omsorgspersoner over en begrenset periode, mens andre tilsynssaker viser at beredskapshjemmene sier opp avtaler på kort varsel.

For enkelte barn blir oppholdet i beredskapshjemmet svært kortvarig. I en sak med en stor søskenflokk, der to barn under skolealder plasseres i samme beredskapshjem, skjedde følgende:

«Etter to dager ønsker ikke beredskapshjemmet lenger å ha barnet med [diagnose], og etter ytterligere en uke sier beredskapshjemmet også opp plassen for det aller yngste barnet.»

I en annen sak måtte et barn flytte hele fem ganger på to måneder – mellom fosterhjem, akuttinstitusjon, nytt fosterhjem og to ulike beredskapshjem – før barnet til slutt fikk plass i en barneverninstitusjon. Årsakene til flyttingene kan være at hjemmene sier opp oppdraget fordi barnets behov er mer krevende enn forventet, eller fordi beredskapsforeldrene blir sykmeldte. I en sak skyldtes oppsigelsen at beredskapshjemmets foreldre skulle på en planlagt ferie, og oppholdet til barnet ble lengre enn de hadde forberedt seg på.

Blant de 120 sakene vi har gjennomgått, gjaldt kun 14 manglende oppfyllelse av bistandsplikten til fosterhjem. Ventetiden i disse sakene er imidlertid de lengste, fra 75 dager til over to år. I hovedsak venter barna i beredskapshjem mens de venter på permanent fosterhjem. Den lange ventetiden forklares blant annet med at det er krevende å finne egnede fosterhjem som kan ta imot barna. I flere av sakene kan vi se at Bufetat søker etter og foreslår fosterhjem, men at kommunen ikke oppfatter tilbudene som «reelle». Årsaken er blant annet at fosterhjemmene ikke matcher behov hos barnet og/eller at de geografisk ligger slik at samvær med barnets biologiske foreldre eller søsken blir vanskelig å opprettholde.

[11] Bufdirs årsrapport for 2024

Barna som venter på plass i akuttinstitusjon, utgjør den største gruppen i utvalget med 75 av 120 saker. De fleste er mellom 15 og 17 år, men vi finner også barn ned til 12-års alder.

Ventetiden varierer fra noen timer til flere måneder. I halvparten av sakene får barnet plass innen en uke, ofte før statsforvalter ferdigbehandler tilsynssaken. Men det er også tilsynssaker der barnet fortsatt venter når tilsynssaken konkluderes.  Vi ser også eksempler på tilsynssaker der det i løpet av saksbehandlingen til statsforvalter sendes inn flere klager som gjelder manglende tilbud til samme barn. Det innebærer at barnets behov for ivaretakelse vedvarer og at utfordringene øker.

Selv om ventetid på et par dager kan virke kort, er det viktig å understreke alvoret og de svært bekymringsfulle omstendighetene mange av disse barna befinner seg i.

Barna som søkes inn på akuttinstitusjon har ofte hatt flere barnevernstiltak tidligere og mange har omfattende hjelpebehov. Rus, kriminalitet, omsorgssvikt og psykiske helseutfordringer går igjen i sakene. Noen barn har en relativt stabil omsorgsbase hjemme, med foreldre som har forsøkt å skaffe barnet hjelp over tid. Andre barn står helt uten omsorg og fast bosted. Tilsynssakene beskriver barn som blir funnet av barnevernsvakt eller politi på gata, ruset, utslitte og underernærte. Noen har søkt tilflukt hos eldre menn eller i rusmiljøer, og sakene avdekker at barn utsettes for vold og overgrep. Det er flere av tilsynssakene som beskriver relativt like hendelser og situasjoner som barna opplever, og et eksempel som illustrer dette er:

«Barnet hadde vært på rømmen gjennom sommeren, ruset seg på ulike rusmidler, oppholdt seg i et negativt miljø og nylig hadde vært utsatt for grov vold. Samme uken hadde hen vært innlagt på sykehuset på grunn av rusinntak som endte med påfølgende pustestopp. Det ble også opplyst om at barnet hadde vært utsatt for flere voldtekter og at hun var i besittelse av penger som man ikke visste hvor kom fra.»

Andre akuttsituasjoner har oppstått som følge av at barn har begått ran, fremsatt trusler, vært involvert i knivstikking eller gjengkonflikter. Barna er i hyppig kontakt med politiet, og et eksempel på dette ble beskrevet slik: 

“(...) var truende overfor andre, og hen utagerte både mot personer og materielle ting. Barnevernstjenesten mistenkte at xxx allerede som 12-åring hadde tilknytning til rusmiljøet (…) som «løpergutt» for kriminelle, og det hadde vært mistanke om at hen selv også benyttet rusmidler. Få dager i forveien ranet xxx annen ungdom, (…) Politiet fant ransutbyttet, og xxx hadde da drapstruet ransofferet som hadde anmeldt dem.» I mangel på akuttiltak fra Bufetat tok barnevernstjenesten vare på barnet sammen med politiet gjennom natten.

Disse eksemplene viser noe av alvoret i situasjonene barna kan oppleve mens de venter på ivaretakelse i akuttinstitusjon.

I 21 tilsynssaker har kommunen etterspurt mer langsiktige plasseringer i enten omsorgs- eller behandlingsinstitusjon.  De fleste av disse barna er mellom 16 og 18 år. Om lag halvparten venter i et barnevernstiltak, og litt under halvparten venter hjemme.  Denne gruppen har i stor grad mange av de samme utfordringene som barna som venter på plass i akuttinstitusjon.

Ofte har barna tidligere opphold i barnevernstiltak bak seg, og strever med psykisk helse, rusavhengighet og utagerende atferd inkludert vold og trusler.

Mangelen på egnede plasser i behandlingsinstitusjon fører til at mange barn blir værende i akuttinstitusjon i flere måneder, uten å få den hjelpen de trenger. Flere tilsynssaker dokumenterer alvorlige konsekvenser for barna. I noen av tilsynssakene ble det beskrevet at barna i perioden ikke hadde noe fast bosted, eller at barnevernet ikke visste hvor barna befant seg til enhver tid. I en sak ble dette beskrevet på følgende måte: 

«Bufetat har ikke klart å finne egnet behandlingstilbud i barnevernsinstitusjon til gutten. Det har ført til at han over en lengre periode har bodd i en uavklart og svært vanskelig situasjon. Dokumentene viser at han i denne perioden unndrar seg omsorg fra voksne, har økende rusbruk, oppholder seg i kriminelle miljøer, og utsetter seg for fare».

Også barna selv gir uttrykk for stor frustrasjon over den usikre situasjonen og manglende oppstart av behandling. Når egnet institusjonstiltak ikke er tilgjengelig, må barnevernstjenesten trekke saken de har fremmet for barneverns- og helsenemnda. Dette forlenger ventetiden ytterligere, og i saksutvalget finner vi barn som har fått nemndsaken sin trukket både tre og fire ganger, fordi tiltak ikke er fremskaffet i tide.

Når barna får avslag på plassering begrunnes disse i hovedsak ut fra manglende tilgjengelige plasser. Samtidig viser tilsynssakene at andre faktorer også tillegges vekt. I noen tilfeller avslås anmodninger selv om tiltak har ledig plass, med henvisning til barnets problematikk eller gruppesammensetningen på institusjonen, og bekymring for «smitteeffekt».

Enkelte steder stiller også krav om at barnet må være rusfri eller ha gjennomgått avrusning før plass kan tilbys. Dette innebærer at barn med alvorlig rusavhengighet i praksis kan risikere å falle utenfor institusjonstilbudet. Krav om at barn må være rusfrie for å få plass på institusjon, kommer opp i flere tilsynssaker om opphold i akuttinstitusjon. Det er verken riktig eller forsvarlig at barnevernet skal stå med eneansvar i saker der barn har utviklet rusavhengighet. Samtidig er det ingen holdepunkter i barnevernsloven som tilsier at barnevernet ikke skal ivareta barn som ruser seg.

Når det gjelder barn i alderen 17 år, som tidligere har hatt opphold i behandlingsinstitusjon, ser vi flere eksempler på at Bufetat begrunner avslaget med at barnet sannsynligvis ikke vil profittere på et nytt tilsvarende tilbud.

Barnas alder blir også tillagt vekt, ettersom vedtak etter barnevernsloven § 6-2 ikke kan opprettholdes etter fylte 18 år. I en av sakene vi har gjennomgått ble avslag på akuttiltak begrunnet med at barnet tidligere hadde hatt flere tiltak og langvarig atferdsbehandling uten at det hadde gitt positiv effekt. I denne saken begrunner Bufetat sin vurdering med at det vil være uforsvarlig å gi ungdommen enda et nytt opphold i barnevernsinstitusjon på tvang. Dette ble begrunnet med at ungdommen snart fylte 18 år, og at Bufetat ikke driver med samfunnsbeskyttelse og oppbevaring. Videre viser Bufetat til at det derfor ikke er mulighet etter barnevernsloven til å tvangsflytte ungdommen, og at nemnda ikke vil godkjenne en plassering.

Her ser vi igjen en tendens til vurderinger om at barnet ikke har hatt utbytte av tidligere tiltak, fører til antakelser om at nye tiltak heller ikke vil ha effekt. Det er lite beskrivelser om at det er tiltakets ansvar å tilpasse tilbudet til barnet, snarere er inntrykket at barnet må passe inn i tiltaket. På denne måten blir barnet ansvarliggjort for manglende tilpasset tiltak, og dermed også ansvarlig for å gjøre seg mottakelig for hjelp. 

Det er grunn til bekymring dersom det er i ferd med å etablere seg en praksis hvor barn over 17 år med behov for behandlingsinstitusjon, nedprioriteres. Dette kan være en utilsiktet konsekvens av lovendringen som ble innført i 2023, [12]  hvor tvangsvedtak ikke lenger opprettholdes etter fylte 18 år, og hvor barn risikerer å ikke få den hjelpen de har behov for.

[12] Barnevernsloven § 6-2

For noen barn kan akuttsituasjonen opphøre i løpet av ventetiden og ende med at kommunen trekker henvendelsen om akuttplass. For andre vedvarer behovet og kommunen kommer med gjentatte henvendelser, enten om akuttiltak eller mer langsiktige tiltak. Det gis uttrykk for sterk bekymring fra både kommune og tilsynsmyndighet for hva som kan skje med barnet eller hva barnet kan utsette seg for i påvente av en flytting inn i et tiltak. Der hvor barnet ikke har et egnet oppholdssted, ser vi at avslaget fører til at kommunen etablerer midlertidige nødløsninger lokalt. Eksempelvis ser vi tilfeller der barn innkvarteres i lokalene til barnevernstjenesten, på en sofa hos barnevernsvakta, på krisesenter, på sykehus, i en tilfeldig bolig og på hotell.

Gjennomgangen av de 75 sakene der kommunen har bedt om akuttinstitusjon, viser at manglende tilgang på akuttplasser får alvorlige konsekvenser for barns liv og helse. Barnas komplekse hjelpebehov, de farlige situasjonene barna står i, samt hvor dårlig mange av barna fungerer, gjør det særlig bekymringsfullt at hjelpen ikke kommer i tide.  De ulike nødløsningene som tas i bruk i mangel av egnede tiltak, er i liten grad tilpasset barnas behov for akutt hjelp, omsorg og beskyttelse.

I sakene der barn venter på akuttplass så vi også saker der akuttsituasjonen oppstår som følge av at barn skrives ut fra helseinstitusjoner etter akuttinnleggelse på grunn av overdoser, selvmordsforsøk eller psykiatri. Barna skrives ut uten at en ny omsorgsbase for barnet er etablert.

I en sak får en interkommunal barnevernvakt kontakt med et barn nattestid i sentrum av en mindre by. Barnet er opprinnelig fra en annen kommune, men har blitt skrevet ut etter akuttopphold på lokalt sykehus.

«Hun var uten omsorg, fordi fosterhjemmet ikke kunne ivareta henne lenger. (…) Bufetat oppfylte [ikke] sin bistandsplikt denne natten. Det endte med at […] sykehuset tok imot jenta under sterk tvil, for å sikre at hun hadde et sted å være til neste dag».

Nær 30 prosent av barna som venter på plass i akuttinstitusjon venter hjemme. En akuttplassering skal skje når det er en akutt fare for at barnet blir vesentlig skadelidende ved å bli værende i hjemmet. Det er en høy terskel for når et vedtak om akuttplassering kan fattes. Det er derfor særlig urovekkende gitt alvoret i situasjonen at barna blir ventende.

I de fleste sakene er Bufetat og kommunen enige om at bistandsplikten ikke er oppfylt. Når det oppstår uenighet, handler det ofte om at kommunen opplever at deres vurdering av barnets behov blir overprøvd av Bufetat. I en sak vi har lest ba kommunen om plassering i en behandlingsinstitusjon, mens Bufetat foreslo å justere barnets nåværende botilbud i en leilighet. Det er også eksempler på at Bufetat tilbyr kommunen et annet tiltak enn det kommunen ber om. Et eksempel er der hvor kommunen ber om beredskapshjem og får tilbud om institusjonsplass.

I enkelte saker hvor barna har omfattende behov for helsehjelp og samtidig er uten omsorgspersoner, ser vi at ansvaret for å opprette tiltak til barna blir sendt tilbake til kommunene. Sakene gir ikke alltid en klar forklaring på hvorfor dette skjer, men det kan skyldes ulike vurderinger av om barnet har behov for barnebolig eller tiltak i regi av barnevernet.

I en annen sak avslo Bufetat en ledig akuttplass på grunn av uenighet om barnets potensiale for voldsutøvelse. Politiet og barnevernstjenesten mente at barnet ikke lenger hadde dette potensialet, men Bufetat var uenig.

I enkelte tilfeller ser vi misforståelser av regelverket. I en sak oppholdt et barn seg i en annen kommune enn omsorgskommunen, og Bufetat mente at ansvaret for å skaffe en akuttplass lå hos omsorgskommunen. Statsforvalteren påpekte at Bufetat hadde ansvaret for å sikre at barnet fikk hjelp der det oppholdt seg, og at feil ansvarsplassering førte til at barnet ikke fikk nødvendig tiltak.

Barnets beste og barnets behov skal settes i sentrum når barn ikke kan bo hjemme. Vurderingene om hva og hvilke tiltak som er til barnets beste kan være krevende, men de skal likevel alltid være konkrete og individuelle for det enkelte barnet.

Bufetat har hatt problemer med å oppfylle bistandsplikten siden 2022. De fleste tilsynssakene vi har gjennomgått, handler om barn som har hatt gjentatte opphold i ulike tiltak. Manglende tilbud har konsekvenser for disse barna. Deres liv preges av at:

• Barna utsettes for hyppige flyttinger inn og ut av tiltak.
• Barna møter mange ulike omsorgspersoner og opplever tilsvarende mange relasjonsbrudd.
• Barna som venter på et sted å bo opplever at det er lange venteperioder.
• Tjenesteapparatet har utfordringer med å finne tilbud som er godt nok tilpasset barna.
• Nemndsvedtak som må trekkes flere ganger fordi tiltak ikke fremskaffes i tide.

Eksemplene fra tilsynssakene vi har beskrevet handler om at barn ikke får tilbud fordi det stilles krav om rusfrihet, 17-åringer som ikke får tilbud fordi de angivelig ikke vil profittere på nytt tilbud, barn med omfattende psykiske problemer som det ikke fins tilbud til, og uenigheter om barn bør bo i barnebolig eller fosterhjem. Vi er bekymret for om dette er uttrykk for en praksis hvor realiteten er at ikke alle barn som trenger hjelp, og har krav på hjelp fra det offentlige får det.

Tilsynssakene viser at det i noen tilfeller oppstår situasjoner der barns behov stilles opp mot hverandre, og hvor ett barns behov prioriteres på bekostning av et annet. Dette gjelder særlig barn med de mest omfattende og komplekse utfordringene i tillegg til barn som nærmer seg myndighetsalder. Barnevernsloven åpner ikke for slike prioriteringer. Alle barn som oppfyller vilkårene for hjelp, har rett til barnevernets bistand. Bufetat har plikt til å sørge for et tjenestetilbud som er tilstrekkelig dimensjonert og tilpasset, slik at alle barn får riktig hjelp til rett tid.

Tilsynets formål er å bidra til å styrke kvaliteten i barnevernet og til at barnevernsmyndighetene ivaretar barn og foreldres rettssikkerhet og yter forsvarlige tjenester og tiltak. Når statsforvalterne konstaterer gjentatte lovbrudd og dette er formidlet til tjenesten, er det virksomheten selv som er ansvarlig for å rette opp i lovbruddet.

Brudd på bistandsplikten har vært en utfordring på landsbasis som gjentatte ganger har vært formidlet og informert om til ansvarlige myndigheter. Det er en prekær og alvorlig situasjon når brudd på bistandsplikten har vedvart over flere år, med det resultat at barn med behov for omsorg og beskyttelse ikke får rett hjelp til rett tid.

Som overordnet faglig tilsynsmyndighet er Helsetilsynet bekymret for konsekvensene av hva et mangelfullt tjenestetilbud har for disse barna.