8. Drøfting av resultatene fra det landsomfattende tilsynet

Statsforvalterne fant færre lovbrudd i dette landsomfattende tilsynet enn de har gjort i tidligere tilsyn med sosiale tjenester i Nav. Helsetilsynet mener dette kan ha sammenheng med at Arbeids- og velferdsdirektoratet og statsforvalterne over flere år har tilbudt kompetansehevende tiltak til Nav-kontorene.

Vi vil i dette kapitlet drøfte noen av de sentrale lovbruddene, og vise til andre kilder som peker på de samme utfordringene som vi har sett i tilsynet. Vi vil også gi noen forslag til tiltak.

Mange av lovbruddene i dette tilsynet gjelder de forvaltningsmessige kravene til tjenesten. Flere tilsynsrapporter peker på rettssikkerhetsproblemene som oppstår når de forvaltningsmessige sidene av rådgivningen ikke er på plass.

Ett av de vanligste funnene var at Nav-kontoret ikke fattet vedtak om tjenesten økonomisk rådgivning. For brukerne kan manglende vedtak føre til at de ikke får skriftlig informasjon om hva de har fått innvilget og når hjelpen skal starte. Brukerne mister også muligheten til å klage. Fra et lederperspektiv gjør manglende vedtak det vanskelig å følge med på tjenesten økonomisk rådgivning. Det blir vanskeligere å kontrollere om brukere med behov faktisk får hjelp, og om hjelpen blir gitt til riktig tid.

Et annet funn i tilsynet var at det var manglende dokumentasjon av oppfølgingen. Når hjelpen ikke blir dokumentert i brukerens journal i fagsystemet, får det konsekvenser for rettsikkerheten. Brukerne har rett til innsyn i sin egen sak, og hvis opplysninger ikke er dokumentert i brukerens journal, mister hen muligheten til å få innsyn i hjelpen som er gitt. Manglende journalføring skaper også utfordringer ved sykdom eller bytte av saksbehandler. Når ledelsen ikke sørger for rutiner som krever at hjelpen journalføres, har de heller ikke muligheten til å kontrollere om hjelpen som er gitt er forsvarlig.

Manglende dokumentasjon er også en utfordring ved klagesaker og tilsyn. Det blir vanskelig for statsforvalteren å behandle klagesaker, og også føre tilsyn, når Nav-kontoret ikke kan redegjøre tilstrekkelig for hva som har vært gjort i saken.

Det ligger utenfor vårt myndighetsområde som tilsyn å vurdere Nav-kontorenes bruk av ulike digitale verktøy. I tilsynet kommer det fram utfordringer i skjæringspunktet mellom forvaltning, taushetsplikt, personvern og bruk av digitale verktøy. Statsforvalterne har omtalt at enkelte Nav-kontor lagret personopplysninger utenfor fagsystemet, som i Teams-kanaler, e-post, Word-mapper utenfor det felles fagsystemet. Helsetilsynet mener at dette utgjør en stor risiko for at sensitiv informasjon kommer på avveie. En annen utfordring var at kollegaer og ledere ikke hadde tilgang til opplysningene som ble lagret utenfor fagsystemene.

Rapporten Kompetanse og tjenestekvalitet ved Nav-kontorene Utviklingstrekk og sammenhenger over tid (2011–2025) er utarbeidet av Arbeidsforskningsinstituttet AFI på oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), KS – Kommunesektorens organisasjon og Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir). Rapporten problematiserer at utviklingen av medarbeidernes saksbehandlingskompetanse i hovedsak er overlatt til individuell læring, og ikke i større grad skjer via mer formaliserte og institusjonelt forankrede opplæringsprogrammer (s. 65, s.67). Rapporten peker på at juridisk kompetanse tillegges forholdsvis liten vekt ved rekruttering av nye ansatte i Nav. Videre at dette i liten grad kompenseres gjennom formaliserte interne opplærings- og kompetanseutviklingstiltak i juridisk kompetanse.

Dette tilsynet gir eksempler på hvordan det kan svikte i de forvaltningsmessige kravene til tjenesten.

Som vist i kapittel 5, tyder resultatene fra tilsynet på at det er ulike utfordringer på de ulike tiltaksnivåene: nivå 1 er ofte svakt formalisert, nivå 2 er ofte svakt definert og svakest organisatorisk forankret, og nivå 3 er ofte faglig sterkt, men mest sårbart for ventetid og kapasitetsmangel.

Oxford Research har på oppdrag for Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomført en kartlegging av tilgjengelighet og kvalitet på økonomisk rådgivning i Nav-kontorene (Oxford Research, 2024/12). Forskningsrapporten diskuterer nivådelingen som er lagt til grunn i den økonomiske rådgivningen. Vi vil påpeke at mange av funnene fra forskningen og tilsynet peker i samme retning, og at dette kan være et grunnlag for videreutvikling av tjenesten.

Forskningsrapporten beskriver at nivåinndelingen er ment som et hjelpemiddel, men at den i praksis oppfattes som styrende for organiseringen av tjenesten. Den viser også til at nivåene forstås ulikt, og at det er krevende for Nav-kontorene å utforme tjenesten i tråd med dem. Tilsynet peker i samme retning. Oppgaver og ansvar på de ulike nivåene er ikke tilstrekkelig avklart i mange Nav-kontor.

Forskningen fra Oxford Research legger vekt på at utfordringene særlig gjelder nivå 1 og 2, altså den delen av tjenesten som skal fange opp og håndtere enklere økonomiske problemer. Den beskriver at Nav-veiledere kvier seg for å ta opp økonomi, og at dette fører til at brukere blir fanget opp for sent eller ikke i det hele tatt. Tilsynet viser lignende resultater. Opplysninger om behov for økonomisk rådgivning blir ofte ikke identifisert tidlig nok. Det er dermed sammenfall i at den tidlige fasen av tjenesten fremstår som sårbar.

Forskningen framhever at uklarhet rundt nivådelingen gjør det vanskelig å skaffe god statistikk og å få en felles forståelse av tjenesten. Tilsynet viser at svak internkontroll gjør at ledelsen ikke har god nok oversikt over den økonomiske rådgivningen. Når Nav-kontoret ikke fatter vedtak på tjenesten og ikke dokumenterer rådgivningen i fagsystemet, særlig på nivå 1 og 2, får man heller ikke oversikt over omfanget av hjelpen som gis, og om hjelpen gis til riktig tid. Når mye av rådgivningen ikke blir dokumentert, kan det føre til at dimensjoneringen av tjenesten ikke er i tråd med det faktiske behovet. Dette er en utfordring både for det enkelte Nav-kontor og på nasjonalt nivå.

Økonomisk rådgivning er en viktig del av Nav-kontorets sosialfaglige arbeid, og økonomiske vansker må forstås i sammenheng med andre problemer i brukerens liv. Økonomiske problemer kan henge sammen med boligproblemer, helseutfordringer, spilleproblemer, familieforhold og svak tilknytning til arbeidsmarkedet.

Statsforvalterne peker på skam, krisefølelse, kaos og lav mestring som forhold som gjør at brukerne trenger en helhetlig og sosialfaglig tilnærming. Et sosialfaglig perspektiv er viktig fordi mange brukere ikke selv klarer å ta initiativ, møte til samtaler eller følge opp avtalte tiltak uten tett oppfølging.

For at den økonomiske rådgivningen skal bidra til å forebygge sosiale og psykiske problemer, er det viktig at den er tilgjengelig for dem som trenger den. I dette tilsynet kommer det fram to barrierer for tilgjengeligheten.

For det første at hjelpebehovet ikke blir identifisert. Dette kan ha sammenheng med de ansattes kompetanse, og for eksempel å forstå at gjentatte søknader om nødhjelp kan være et tegn på behov for økonomisk rådgivning. Dette handler også om at de ansatte som har ansvar for å identifisere behov, har kompetanse til å snakke med brukerne om økonomiske problemer og gjeld på en profesjonell måte.

For det andre handler det om at hjelpen bør settes raskt i gang når behovet er identifisert, slik at problemene ikke vokser seg enda større. Dette er først og fremst et spørsmål om kapasitet og organisering av tjenesten.

De siste årene har det kommet flere rapporter både i Norge og i utlandet, som har undersøkt sammenhengen mellom gjeldsproblemer på den ene siden og psykiske problemer og selvmord på den andre.

Den nasjonale folkehelseundersøkelsen fra 2025 peker på at grupper som har økonomiske utfordringer i større grad enn andre melder om søvnvansker, lavere livstilfredshet, mindre sosial støtte og mer ensomhet enn andre. For perioden 2020–2025 viser undersøkelsen at andelen som sliter med å få pengene til å strekke til har økt fra 16 til 22 prosent. (Den nasjonale folkehelseundersøkelsen 2025: Fremgangsmåte og utvalgte resultater (PDF)).

Forskning fra Sverige viser at personer med alvorlige gjeldsproblemer har langt større risiko for å begå selvmord enn andre. (Rojas Y. Financial indebtedness and suicide: A 1-year follow-up study of a population registered at the Swedish Enforcement Authority. International Journal of Social Psychiatry. 2022;68(7):1445-1453. DOI: 10.1177/00207640211036166).

En norsk undersøkelse har brukt registerdata for å undersøke risiko knyttet til selvmord blant nordmenn. De fant at personer som hadde trekk i lønn eller stønad i større grad var representert i selvmordsstatistikken enn andre. Dette slo særlig ut blant kvinner, som ellers har lavere risiko for selvmord enn menn. (Carla Louise Hughes og Åsmund Hermansen: Payment Problems and Suicide: Life under Financial Strain. Scandinavian Journal of Public Health, 2024.)

Det er viktig at de ansatte i Nav har kompetanse til å se økonomiske vansker i en større sammenheng. Dette vil også gjøre det lettere å identifisere behov tidlig, vurdere hvilke tiltak som er riktige, og å samordne innsatsen med andre tjenester. Et sosialfaglig perspektiv er en viktig forutsetning for å forstå brukernes situasjon og for å gi en tjeneste som faktisk virker. Helsetilsynet mener derfor at dette perspektivet må være sentralt i opplærings- og veiledningsmateriell.

Helsetilsynet har de siste årene hatt fokus på Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barnets beste i saker som angår dem. I 2022-2023 var Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad, tema for landsomfattende tilsyn. I 2026-2027 inviteres Nav-kontorene til å gjennomføre egenkontroller og forbedringsarbeid, der temaet er Nav-kontorenes ansvar for å vurdere barnets beste.

Også i tilsynet med økonomisk rådgivning skulle statsforvalterne undersøke om Nav-kontorene kartla hvilke særskilte utgifter barnefamilier har til barna. Flere tilsynsrapporter viser at barnets behov ikke ble systematisk kartlagt.

Helsetilsynet vil påpeke at det er viktig at en spesialisert tjeneste som økonomisk rådgivning, også implementerer de kravene som stilles etter barnekonvensjonen. Navs veileder, Barnets beste – en veileder for deg som jobber i Nav, gjelder også for ansatte som arbeider med økonomisk rådgivning.